20. Tätigkeitsbericht 1999 -Inhaltsverzeichnis

5. Teil: Andere Bereiche

1. Abschnitt: Kommunalwesen

1. Der CDU-Rentenbrief

2. Die Ertüchtigung des Melderegisters

3. Die kommunale Daseinsvorsorge
3.1 Wo bleibt der Gewerbemüll?
3.2 Begehrte Kundendaten

4. Sonstiges
4.1 Gebäude-Bild-Datenbank "CityServer"
4.2 GEMA und Rathaus Hand in Hand?

2. Abschnitt: Ausländer

1. Der Informationsservice

2. Die grenzenlose Ausschreibung

3. Abschnitt: Finanzamt

1. Muss man ein Fahrtenbuch führen?

2. Wer hat bei wem übernachtet?

3. Der Sonderfall

4. Sorgerechtsakten für das Finanzamt?

4. Abschnitt: Personalwesen

1. Theorie und Praxis - wie ist es um den Schutz von Beihilfedaten bestellt?
1.1 Die Ansiedlung der Beihilfestelle
1.2 Aktenführung
1.3 Aussonderung der Beihilfeakten
1.4 Der unbeschränkte PEWES-Zugriff

2. Akteneinsicht mit Hürden

3. Keine Veröffentlichung von Lehrerdaten ohne Einwilligung

4. Wo die Mitarbeiterkontrolle ihre Grenzen hat

5. Vorstellungsgespräch coram publico?

6. Ist die Schnüffelei des Vorgesetzten zulässig?

5. Abschnitt: Schule

1. Die datenschutzgerechte Schülerbefragung - für das Kultusministerium offenbar noch immer ein Buch mit sieben Siegeln
1.1 Das Projekt "PISA"
1.2 Die Studie "Civic Education"
1.3 Das Projekt "Faustlos"

2. Der kostenlose Schülerausweis als Köder

3. Wenn Schüler aus dem Nähkästchen plaudern

1. Abschnitt: Kommunalwesen

Als um die Jahresmitte 1999 die Medien ausführlich berichteten, der Bundesvorsitzende der Christlich-Demokratischen Union Deutschlands (CDU) wolle sich mit einem Brief, der sich kritisch mit der Rentenpolitik der Bundesregierung auseinander setzt, an alle Rentner wenden, häuften sich bei meinem Amt Anfragen von Bürgern und verunsicherten Meldebehörden, ob denn etwa die Adressdaten aus den Melderegistern für diesen Zweck zur Verfügung gestellt werden dürfen. Die Frage war deshalb nicht einfach zu beantworten, weil in Baden-Württemberg am 24. Oktober 1999 Kommunalwahlen stattfanden und das Meldegesetz den Meldebehörden die Befugnis einräumt, im Zusammenhang mit solchen Wahlen in den sechs vorangehenden Monaten Adressdaten von nach dem Lebensalter ausgesuchten Gruppen von Wahlberechtigten an Parteien und andere Wählergruppen herauszugeben. Bei rein formaler Betrachtungsweise könnte man deshalb durchaus der Meinung sein, diese Regelung im Meldegesetz erlaube die Herausgabe von Namen und Anschriften von Senioren zur Adressierung des "Rentenbriefes". Damit würde man freilich ihrem Bedeutungsgehalt nicht gerecht. Im Einzelnen ist dazu zu sagen:

Die Regelung des Meldegesetzes über die Erteilung von Gruppenauskünften an Parteien soll dem Informationsbedürfnis der politischen Parteien und Wählergruppen im Vorfeld von Wahlen Rechnung tragen. Ob damit allein schon von einem überwiegenden Allgemeininteresse, das den mit einer Herausgabe der Adressdaten verbundenen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung legitimiert, gesprochen werden kann, ist auch unter Berücksichtigung des den Parteien durch Art. 21 GG eingeräumten Sonderstatus fraglich. Diese haben schließlich in der modernen Medienwelt viele andere Möglichkeiten, den Wahlberechtigten auf ihr Wahlverhalten abzielende Informationen zukommen zu lassen. Wohl auch aus diesem Grund räumt das Meldegesetz deshalb jedem die Möglichkeit ein, der Weitergabe seiner Adresse an Parteien und Wählergruppen zu widersprechen. Damit lassen sich die Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Auskunftsregelung freilich nicht ausräumen, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil die Information über das Widerspruchsrecht die Betroffenen häufig nicht erreicht. Das zeigen die vielen Eingaben, die Datenschutzbeauftragte nach dem Versand von adressierter Wahlwerbung erhalten. Deshalb haben die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder in ihrer Entschließung vom 5./6. Oktober 1998 empfohlen, künftig für solche Fälle die Einwilligungslösung vorzusehen. Solange es aber bei der eingangs geschilderten Regelung bleibt, muss diese aus verfassungsrechtlichen Gründen eng ausgelegt werden. Das bedeutet: Sie kann die Herausgabe von Adressdaten an Parteien und Wählergruppen im Zusammenhang mit Wahlen nur rechtfertigen, wenn es darum geht, Wahlberechtigten Informationen zugänglich zu machen, die in einem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit der Wahl stehen und gezielt auf die Wahlentscheidung Einfluss nehmen wollen. Dafür spricht auch, dass die Meldegesetze die Gruppenauskunft nicht nur zeitlich an Wahltermine binden, sondern ausdrücklich verlangen, dass die Auskunft im Zusammenhang mit Wahlen stehen muss.

Diese Rechtslage ließ eine Herausgabe von Adressdaten von Senioren zum Versand des "Rentenbriefes" nicht zu. Der "Rentenbrief" war Teil einer bundesweiten Aktion. Er sollte an alle Rentner im Bundesgebiet ohne Rücksicht darauf versandt werden, ob in dem Bundesland Landtags- oder Kommunalwahlen stattfinden, und befasste sich zudem ausschließlich mit der Rentenpolitik der Bundesregierung und nicht mit einer Angelegenheit, auf die die zu wählenden Kommunalparlamente Einfluss nehmen können. Dass die Rentenbrief-Aktion zeitlich in das Vorfeld der Kommunalwahlen in Baden-Württemberg fiel, war reiner Zufall. Ansonsten hatte sie in der Sache mit diesen Wahlen nichts zu tun.

Ich habe die Städte und Gemeinden in einer Pressemitteilung auf diese Rechtslage hingewiesen und sie aufgefordert, von der Herausgabe von Adressdaten für den Versand der "Rentenbriefe" abzusehen, und hoffe, dass möglichst viele von ihnen dem gefolgt sind.

In die Einwohnermelderegister der Städte und Gemeinden können sich, vor allem weil manche Zeitgenossen es mit ihrer Meldepflicht nicht so genau nehmen, im Laufe der Zeit Fehler einschleichen, sei es dass Einwohner gar nicht erfasst sind, sei es dass weggezogene Personen noch als aktuelle Einwohner geführt werden. Ließen sich in früheren Zeiten solche Fehler hin und wieder dadurch ausmerzen, dass die Ergebnisse der Volkszählungen - gewissermaßen die Inventur vor Ort - mit den Melderegistern abgeglichen und zu deren Bereinigung verwendet wurden, so hat bekanntlich das Bundesverfassungsgericht in seinem Volkszählungsurteil von 1983 einer solchen Verwendung von Statistikdaten einen Riegel vorgeschoben. Künftig soll sogar - gerade umgekehrt - die Auswertung der Melderegister an die Stelle einer herkömmlichen Volkszählung treten. Weil aber diese Methode nur dann brauchbare Ergebnisse liefern kann, wenn die Melderegister möglichst auf dem Laufenden sind, sinnen die Innenressorts seit längerem darüber nach, wie die Qualität der Melderegister verbessert werden kann.

In einem ersten Schritt gab das Innenministerium den Städten und Gemeinden mit einem bundesweit abgestimmten Erlass Hinweise auf Maßnahmen, die dazu beitragen können. Beispielsweise sollen die Stellen der Gemeindeverwaltung, die von ihrem Einwohnermeldeamt zur Erfüllung ihrer Aufgabe Einwohnerdaten aus dem Melderegister erhalten haben, das Einwohnermeldeamt unterrichten, wenn sie Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der gelieferten Daten haben. Eine solche Rückmeldung erscheint jedenfalls dann vertretbar, wenn die empfangende Stelle auf richtige Meldedaten angewiesen ist und eigene Ermittlungen nicht möglich sind oder keinen Erfolg versprechen; dann liegt die Unterrichtung des Einwohnermeldeamts zugleich im Interesse der empfangenden Stelle. Deshalb habe ich dieser Erlassregelung nicht widersprochen.

Verbleibende Zweifel, ob das geltende Datenschutzrecht solche Datenübermittlungen in jedem Fall zulässt, sollen in einem zweiten Schritt durch Schaffung einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage im Melderecht ausgeräumt werden. Ein Referentenentwurf zur Änderung des Melderechtsrahmengesetzes sieht unter anderem vor, dass alle Behörden, denen regelmäßig Daten aus dem Melderegister übermittelt werden, das Einwohnermeldeamt unterrichten müssen, wenn ihnen konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit übermittelter Meldedaten vorliegen und schutzwürdige Interessen der Betroffenen nicht überwiegen. Ist gegen eine solche Regelung auch im Grundsatz nichts einzuwenden, so begegnet doch Bedenken, dass nach dem Gesetzentwurf das Steuergeheimnis, das Sozialgeheimnis und vergleichbare Geheimhaltungspflichten der Unterrichtung nicht entgegenstehen sollen. Eine Durchbrechung dieser besonderen Geheimnisse lässt sich allein mit dem Zweck, die Qualität der Melderegister zu verbessern, schwerlich rechtfertigen. Deshalb bat ich das Innenministerium, sich für die Streichung dieser Durchbrechungsklausel einzusetzen.

An einem validen Melderegister sind aber auch die Städte und Gemeinden selbst interessiert. Sie unternehmen deshalb alles Mögliche, um diese für die gesamte öffentliche Verwaltung so wichtige Datensammlung auf dem Laufenden zu halten. Mit einigen der dazu getroffenen Maßnahmen hatten wir uns zu befassen:

• In einem Stadtkreis, in dem die Abfallbeseitigungsgebühren nach Haushaltsgröße gestaffelt erhoben werden, erhält die für die Gebührenberechnung zuständige Stelle die erforderlichen Einwohnerdaten zulässigerweise aus dem Melderegister. Sie erfährt darüber hinaus auch auf anderem Wege immer wieder von Veränderungen in der Zusammensetzung eines Haushalts, die im Melderegister noch nicht registriert sind, beispielsweise wenn ein Haushalt nachweist, dass ein im Gebührenbescheid noch berücksichtigtes Haushaltsmitglied ausgezogen ist. Darf die Müllgebührenstelle das Einwohnermeldeamt von solchen ihr bekannt gewordenen Änderungen unterrichten? Der nicht ganz eindeutige Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen des Landesdatenschutzgesetzes steht wohl nicht zwingend entgegen. Da die Müllgebührenstelle die für sie bedeutsamen Fakten bereits kennt, ist sie für ihre Aufgabe nicht auf weitere Ermittlungen des Einwohnermeldeamts angewiesen und hat kein eigenes Interesse an der Berichtigung des Melderegisters. Besser wäre es deshalb, wenn die Müllgebührenstelle die Bürger an ihre Meldepflicht gegenüber dem Einwohnermeldeamt erinnern würde, anstatt dieses über den Kopf der Bürger hinweg zu informieren.

• In einer Kreisstadt hatte sich im Lauf der Jahre folgende Zusammenarbeit zwischen Stadtwerken und Einwohnermeldeamt entwickelt: Jedes Mal, wenn sich ein neuer Kunde bei den Stadtwerken für den Bezug von Strom und Wasser anmeldete, unterrichteten die Stadtwerke das Einwohnermeldeamt. Dieses überwachte dann anhand dieser Mitteilungen, ob sich für die Wohnung fristgerecht auch ein Einwohner bei ihm anmeldet, und fasste notfalls nach angemessener Frist nach. War diese Methode auch wirkungsvoll, so ging sie doch über das hinaus, was das Landesdatenschutzgesetz zulässt. Für regelmäßige Kontrollmitteilungen dieser Art ohne jegliche Anhaltspunkte dafür, dass die Neukunden der Stadtwerke ihrer Meldepflicht beim Einwohnermeldeamt nicht nachkommen werden, gibt es keine Rechtsgrundlage. Wenn schon die Stadtwerke die Erfüllung der Meldepflicht durch ihre Neukunden fördern wollen, so können sie diese ja an die Meldepflicht erinnern und gar gleich Meldevordrucke für sie bereithalten. Nach Hinweis auf die Rechtslage stellte die Stadt ihre bisherige Praxis ein.

• Auf einen ähnlichen Dreh war man in einer Kleinstadt gekommen: Meldete dort ein Einwohner das Städtische Amtsblatt bei der Vertriebsstelle im Rathaus an eine neue Anschrift innerhalb der Stadt um, so erfuhr dies postwendend auch das Einwohnermeldeamt; dieses wachte mit Argusaugen darüber, dass der Amtsblattummeldung auch eine Ummeldung beim Einwohnermeldeamt folgt. Auch hier musste ich der Stadt sagen: So nicht. Die Amtsblattverwaltung darf nicht einfach davon ausgehen, ein Einwohner, der das Amtsblatt an eine andere Adresse umbestellt, werde seiner Meldepflicht nach dem Meldegesetz nicht fristgerecht nachkommen.

• Über das Ziel hinaus schoss auch eine andere Kreisstadt in dem Bemühen, dass beim Einwohnermeldeamt ja alles seine Ordnung hat. Sie erwartete von Einwohnern, die sich für eine Mietwohnung neu anmeldeten, dass sie außer ihrem ausgefüllten Meldeschein auch zugleich die vom Vermieter zu erstattende Meldung, zumindest aber den Mietvertrag zur Einsichtnahme mit vorlegen. Dafür gibt es freilich keine Rechtsgrundlage. Das Meldegesetz legt die Meldepflicht des Wohnungsinhabers und die des Wohnungsgebers als selbstständige und voneinander unabhängige Verpflichtung fest. Das Einwohnermeldeamt darf den Mieter nicht dafür einspannen, als Vermittler bei der Erfüllung der Meldepflicht des Vermieters mitzuwirken, oder gar die Bearbeitung seiner eigenen Anmeldung davon abhängig machen. Die Stadt ließ sich überzeugen und trug mit ihrem Hinweis, dass auch andere Einwohnermeldeämter so verfahren, dazu bei, dass das Innenministerium in einem Erlass an alle Städte und Gemeinden die Rechtslage klarstellte.
  
  

Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung und Müllabfuhr gehören zum Kernbestand der öffentlichen Einrichtungen, die die Kommunen zum Wohl ihrer Einwohner unterhalten. Weil dabei auch deren Daten verarbeitet werden müssen, gibt es auch dort Datenschutzprobleme.

3.1 Wo bleibt der Gewerbemüll?

Seit Jahren beklagen die Stadt- und Landkreise einen drastischen Rückgang des Aufkommens an Gewerbemüll und damit auch an den mengenabhängigen Gewerbemüll-Gebühren. Den aus der Wirtschaft zu hörenden Beteuerungen, dies sei der Erfolg der Bemühungen um Abfallvermeidung, wollen die Kreise nicht recht Glauben schenken. Sie argwöhnen vielmehr, dass ein großer Teil des Gewerbemülls, als verwertbares Gut deklariert, außer Landes gebracht und anderweitig billiger entsorgt wird. Um die finanziellen Anreize zu einem solchen Verhalten zu verringern, denken die Kreise an die Einführung einer mengenunabhängigen Grundgebühr für Gewerbemüll, der entweder die Branchenzugehörigkeit und Beschäftigtenzahl oder die Nutzfläche der Betriebe als Maßstab zugrunde gelegt werden sollen. Doch weil man dabei Neuland betritt, stehen darüber keine gesicherten Zahlen als Kalkulationsgrundlage für die Bemessung des Gebührensatzes zur Verfügung.

Der Landkreis Böblingen gedachte sich diese Daten bei den Betrieben selbst zu beschaffen und versandte im August 1999 an 16 000 gewerbliche Unternehmen, öffentliche Einrichtungen und freiberuflich Tätige einen Auskunftsbogen, in dem diese angeben sollten, in welche von vier statistischen Kategorien der Betrieb einzustufen ist, wie viele Beschäftigte, aufgegliedert nach Firmeninhabern, Vollzeitbeschäftigten und Teilzeitbeschäftigten, er hat und in welchen Müllbehältern er bislang die Gewerbeabfälle zur Beseitigung bereitstellt. In dem Auskunftsbogen gab der Landkreis zu verstehen, die Betriebe seien aufgrund der Abfallwirtschaftssatzung des Landkreises zur Auskunft verpflichtet. Um der Aufforderung, den Auskunftsbogen auszufüllen, zusätzlichen Nachdruck zu verleihen, bedeutete der Landkreis den Unternehmen, bei Nichtbeantwortung werde sein Abfallwirtschaftsbetrieb eine Eingruppierung "nach unserem Ermessen" vornehmen. Dieses Vorgehen entsprach gewiss nicht der feinen Art. Denn die in der Abfallwirtschaftssatzung statuierte Auskunftspflicht kann sich nur auf solche Umstände erstrecken, die mit der Durchführung der geltenden Abfallwirtschaftssatzung in konkretem Zusammenhang stehen und für diesen Zweck aus konkretem Anlass erforderlich und verhältnismäßig sind. Dem Landkreis ging es jedoch mit seiner Befragungsaktion um etwas ganz anderes: Er wollte Daten- und Zahlenmaterial als Grundlage für die weiteren Überlegungen zur Einführung der Grundgebühr gewinnen und zusammentragen. Für Angaben, die lediglich der Schaffung von Planungs- und Entscheidungsgrundlagen für kommunalpolitische Entscheidungen über die Fortentwicklung des Abfallwirtschaftssystems dienen sollen, gibt es jedoch keine Auskunftspflicht. Damit aber war der Hinweis des Landkreises, die angeschriebenen Betriebe und Einrichtungen seien auskunftspflichtig, schlicht falsch und deshalb nicht mit § 11 Abs. 2 LDSG vereinbar. Er hätte sie stattdessen darauf hinweisen müssen, dass es ihnen freisteht, die erbetenen Angaben zu machen oder zu verweigern.

Dem Landkreis legte ich meine datenschutzrechtliche Beurteilung mit der Bitte um Stellungnahme dar. Er sieht inzwischen auch, dass er auf dem von ihm eingeschlagenen Weg nicht in den Besitz der gewünschten Informationen gelangen kann und will jetzt nach anderen Lösungsmöglichkeiten suchen.

Merke: Auch wenn man davon überzeugt ist, das Richtige zu wollen, muss doch der Weg dahin korrekt sein.

3.2 Begehrte Kundendaten

Hausbesitzer und Haushalte, die Wasser, Strom, Gas oder Fernwärme beziehen und an die Kanalisation und die Müllabfuhr angeschlossen sind, werden dafür zur Kasse gebeten und müssen hinnehmen, dass die dafür erforderlichen Daten in Kundendateien gespeichert werden. Auf diese Datensammlungen werfen immer wieder auch andere Unternehmen ein begehrliches Auge. Dafür einige Beispielsfälle:

• Bei einer Gemeinde, die durch ihre Stadtwerke die Einwohner mit Strom versorgt, fühlte der Landkreis vor, ob er nicht für die Veranlagung der Müllgebühren von den Stromkundendaten profitieren könne. Denn da jeder Haushalt einen Stromanschluss habe, stelle die Stromkundendatei der Gemeinde zugleich eine Datei aller Haushalte dar; deren Daten benötige der Landkreis aber ebenfalls für die Erhebung der Müllgebühren. Die Gemeinde hatte Bedenken, ihre Stromkundendaten dem Landkreis für Müllgebührenzwecke herauszurücken, und lag damit nicht falsch. Zwar ist anzuerkennen, dass der Landkreis die Anschriften der Haushalte benötigt, um die Müllgebühren veranlagen zu können, doch sieht das Meldegesetz einen anderen Weg vor, wie der Landkreis an diese Daten kommt: Die Einwohnermeldeämter dürfen bei der Anmeldung eines Einwohners die für die Müllgebühren erforderlichen Daten erfragen - also beispielsweise, an welches Mitglied eines Haushalts der Gebührenbescheid gerichtet werden soll -, diese Daten im Melderegister speichern und sie an das Landratsamt übermitteln. Ich empfahl deshalb der Gemeinde, den Landkreis auf diesen gesetzlich vorgesehenen Weg zu verweisen.

• Von einer anderen Kleinstadt erbat die Neckarwerke Stuttgart AG die Namen und Anschriften von Hausbesitzern, die noch keinen Erdgasanschluss haben, obwohl in ihrer Straße bereits eine Erdgasleitung liegt. Die Neckarwerke wollten diese Hausbesitzer gezielt anschreiben und ihnen den Hausanschluss zu besonders günstigen Bedingungen anbieten. Ich riet der Stadt ab, die Adressdaten für diesen Zweck herauszugeben. Denn bei dieser Aktion stand das werbliche Interesse der Neckarwerke ganz eindeutig im Vordergrund. Dieses Interesse kann jedoch keinen Vorrang haben vor dem berechtigten Interesse der Hausbesitzer, dass ihre Daten, die sie der Stadt aufgrund des Anschluss- und Benutzungszwangs und der Gebührenpflicht zur Verfügung stellen mussten, auch nur für diesen Zweck verwendet und nicht über ihren Kopf hinweg an Private weitergegeben werden. Für vertretbar hielt ich allenfalls, dass die Stadt von den Neckarwerken zur Verfügung gestellte Schreiben mit den Hausbesitzeradressen versieht und die Schreiben selbst versendet.

• Weniger Skrupel hatte eine andere Kleinstadt, die vor einer ähnlichen Frage stand. Sie gab dem Gasversorgungsunternehmen, das die Gasversorgung in der Stadt neu einführen wollte, die Adressdaten der Hauseigentümer heraus, damit es diese persönlich werblich anschreiben kann. Prompt blieben Bürgerbeschwerden bei meinem Amt nicht aus. Aus den gleichen Gründen wie vorstehend beschrieben folgt, dass die Datenweitergabe unzulässig war. An dieser Beurteilung änderte auch der Hinweis der Stadt nichts, sie habe sich um die Einführung der Gasversorgung in der Stadt bemüht und sie mit eigenen Mitteln finanziell gefördert und habe deshalb ein erhebliches eigenes Interesse daran, dass möglichst viele Hausbesitzer auf Erdgasheizung umstellen. Denn auch unter diesem Gesichtspunkt hätte es ausgereicht, wenn die Stadt die Hausbesitzerdaten zur Datenmittlung verwendet hätte, anstatt sie an die Gasversorgungsgesellschaft herauszugeben.

• Eine Stadt und eine Gemeinde aus der Region Stuttgart erbaten unabhängig voneinander meinen Rat, ob sie der Neckarwerke Stuttgart AG, wie von dieser gewünscht, die Wasserverbrauchsdaten für jedes einzelne Gebäude herausgeben dürfen. Meine Antwort fiel so aus: Die Wasserverbrauchsdaten sind auch ohne Namensangaben häufig personenbezogene Daten, weil die Neckarwerke sie, auch wenn sie dies nicht beabsichtigen, in vielen Fällen einzelnen Personen wie Hauseigentümern oder Rechnungsempfängern zuordnen könnten, sei es über eigene Strom-, Gas- oder Fernwärme-Kundendateien, sei es anhand öffentlich zugänglicher Werke wie Adressbücher oder Telefonbücher. Deshalb darf die Gemeinde diese Daten an die Neckarwerke nur weitergeben, wenn deren Interesse an den Daten das entgegenstehende Interesse der Wasserkunden, dass ihre Daten nicht weitergegeben werden, überwiegt. Diese werden generell darauf vertrauen, dass die Gemeinde ihre Verbrauchsdaten nur für Zwecke der Gebühren- oder Entgeltberechnung verwendet und nicht an Dritte weitergibt. Demgegenüber haben sich die Neckarwerke wenig Mühe gegeben, ihr Interesse an der Kenntnis der Daten näher zu begründen: Aus den Daten über den Wasserverbrauch je Gebäude solle der Wärmebedarf als Basis für den weiteren Ausbau der Erdgas-Infrastruktur berechnet und ein Wärmeatlas aufgebaut werden. Diese vagen Ausführungen lassen nicht erkennen, welchen Stellenwert die Erstellung eines Wärmeatlas für die Neckarwerke hat, für welche Maßnahmen genau der Wärmeatlas Grundlage sein soll, warum dazu Wasserverbrauchsdaten überhaupt und warum gebäudescharf benötigt werden und wie sie weiter verwendet werden sollen. Auf dieser Basis konnte man beim besten Willen nicht zu dem Ergebnis kommen, dem Informationsinteresse der Neckarwerke an den Wasserverbrauchsdaten komme der Vorrang zu. Ich riet deshalb von der Datenherausgabe ab.
  Bei meinen weiteren Ermittlungen stellte sich Erstaunliches heraus: Über 20 Städte und Gemeinden aus der Region Stuttgart, die von den Neckarwerken in gleicher Weise angegangen worden waren, hatten bedenkenlos ihrem Rechenzentrum den Auftrag erteilt, die Wasserverbrauchsdaten weiterzugeben. Etliche von ihnen räumten offen, andere eher verklausuliert ein, sie hätten sich nicht viel dabei gedacht, sondern sich mehr oder weniger darauf verlassen, dass schon alles seine Ordnung haben werde, wenn ein Unternehmen wie die Neckarwerke zusichert, den Datenschutz einzuhalten. Auch wenn sich die Datenweitergabe noch stoppen ließ, stellt der Vorgang den beteiligten Kommunen ganz sicher kein gutes Zeugnis in Sachen Datenschutz aus.

• Aufgeschreckt durch diese Affäre fragten die Stadtwerke einer Großen Kreisstadt besorgt an, ob sie denn die Gas- und Wasser-Verbrauchsdaten ihrer Kunden nicht für Berechnungen zur Optimierung des Wasser- und Gasleitungsnetzes verwenden dürften. Ich konnte die Stadtwerke beruhigen: Die Verwendung eigener Kundendaten für einen solchen Betriebszweck lässt das Datenschutzrecht durchaus zu. Daran erinnern musste ich die Stadtwerke allerdings, dass sie, wenn sie eine andere Firma mit den Berechnungen beauftragen, dieser die notwendigen Auflagen zum datenschutzgerechten Umgang mit den Kundenverbrauchsdaten erteilen müssen.

• Darf die Neckarwerke Stuttgart AG die Wasserverbrauchsdaten ihrer Stuttgarter Kunden ohne deren Wissen und Einverständnis an die Stadt Stuttgart weitergeben, damit diese daraus die Abwassergebühr berechnen kann? "Im Prinzip ja", lautete meine Antwort an einen Bürger, der so fragte. Denn die Hausgebührensatzung der Landeshauptstadt bestimmt, dass sich die Abwassergebühr nach der Frischwassermenge bemisst, und das Kommunalabgabengesetz lässt zu, dass in einem solchen Fall die Stadt die Frischwasserdaten unmittelbar bei dem Wasserversorgungsunternehmen anfordert. Allerdings schreibt das Kommunalabgabengesetz weiter vor, dass dieser Weg der Datenerhebung durch Satzung bestimmt sein muss und dass die gebührenpflichtigen Bürger darüber unterrichtet werden müssen. Dies hatte die Landeshauptstadt bis zu meiner Nachfrage noch nicht beachtet. Wenigstens hat sie ihr Versäumnis sofort eingesehen und die für ihre Praxis notwendigen rechtlichen Voraussetzungen geschaffen.
  
  

4.1 Gebäude-Bild-Datenbank "CityServer"

Ein "spektakuläres Produkt" präsentierte im Herbst letzten Jahres ein in Niedersachsen ansässiges Unternehmen: Es lässt in deutschen Städten ab 20 000 Einwohnern mit Spezialkameras ausgerüstete Fahrzeuge durch die Straßen fahren und gewissermaßen im Rundumblick die Häuserfronten links und rechts in rascher Bildfolge fotografieren. Die Bilder speichert das Unternehmen zusammen mit den jeweiligen Geokoordinaten in einer Computer-Bild-Datenbank und bietet diese Datensammlung interessierten Stellen zum Kauf an. Diese Geschäftsidee fand ein vielfältiges Echo in den Medien, bei Datenschützern, bei Stadtverwaltungen und nicht zuletzt bei Hausbesitzern und ist nach wie vor umstritten. Auch mein Amt bekam dies zu spüren:

Viele Hausbesitzer wandten sich an mich und baten dabei zu helfen, dass ihr Gebäude nicht in die Bild-Datenbank aufgenommen wird. Sie äußerten teils Bedenken wegen der Missbrauchsmöglichkeiten, teils allgemeines Unbehagen daran, dass ein Stück Privatheit des Wohnumfelds verloren geht. Ich habe sehr viel Verständnis für solche Besorgnisse. Jedoch konnte ich die Hausbesitzer nur an meinen Kollegen in Niedersachsen verweisen, da er allein die datenschutzrechtliche Aufsicht über das Unternehmen führt. Dieser kam zu der rechtlichen Bewertung, dass die elektronische Häuser- und Gebäudedatei derzeit nicht gegen das Bundesdatenschutzgesetz verstößt und dieses somit keine rechtliche Handhabe bietet, die Aufnahmen zu verhindern oder die Löschung von Aufnahmen durchzusetzen.

Städte erkundigten sich bei mir danach, wie es denn mit dem Einsatz der Gebäude-Bild-Datenbank für Zwecke der Stadtverwaltung stehe. Ihnen konnte ich sagen: Wenn eine Stadt die Gebäude-Bild-Datenbank erwirbt und vorhält, so erhebt und speichert sie, da sie die Bilddaten anhand der ihr zur Verfügung stehenden Datenbestände einzelnen Personen wie Hausbesitzern oder Bewohnern zuordnen könnte, personenbezogene Daten. Beides lässt das Landesdatenschutzgesetz nur zu, soweit es zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist, d.h. wenn die Stadt eine ihr obliegende Aufgabe ohne diese Datei nicht ordnungsgemäß erfüllen könnte; dagegen reicht nicht aus, dass die Erhebung und Speicherung der Daten nur sinnvoll sein oder künftig werden könnte. Eine städtische Aufgabe, die es in diesem Sinne erforderlich machen könnte, Bild-Daten aller Gebäude im Stadtgebiet ständig vorzuhalten, ist aber nicht ersichtlich.

4.2 GEMA und Rathaus Hand in Hand?

Wer öffentliche Musikdarbietungen mit Werken, an denen noch Urheberrechte bestehen, veranstaltet, muss vorher die Einwilligung der GEMA, der Gesellschaft für musikalische Aufführungs- und mechanische Vervielfältigungsrechte, einholen, damit sie die dafür fälligen Tantiemen einziehen kann. Im 16. Tätigkeitsbericht (LT-Drs. 11/6900, S. 79) berichteten wir darüber, dass die GEMA sich von Städten und Gemeinden jahrzehntelang regelmäßig die Durchschriften der erteilten Tanzgenehmigungen oder Sperrzeitverkürzungen hatte zusenden lassen. Das Innenministerium hatte seinerzeit unsere Auffassung geteilt, dass es für diese Informationsweitergabe keine Rechtsgrundlage gibt, und die Regierungspräsidien und den Städtetag Baden-Württemberg entsprechend informiert. Damit schien das Problem aus der Welt, doch die GEMA gab nicht auf. Erneut wandte sie sich an Städte und Gemeinden mit der Bitte um Zusammenarbeit bei der Anmeldung von Musikveranstaltungen. Nach ihrer Vorstellung sollten diese zumindest die Anmeldevordrucke der GEMA den Veranstaltern zur Verfügung stellen, noch besser aber die Durchschriften von Veranstaltungsmeldungen an die GEMA weiterleiten oder gar einen gemeinsamen Anmeldevordruck entwickeln. Doch nach wie vor muss es dabei bleiben: Über den Kopf der Veranstalter hinweg darf eine Kommune sich nicht einfach in etwas einmischen, was allein die Veranstalter und die GEMA angeht. Zulässig wäre allenfalls, dass ein Bürgermeisteramt für die Veranstalter, die dort eine Musikveranstaltung anmelden, auch die von der GEMA zur Verfügung gestellten Anmeldevordrucke als Service bereithält, ohne weiteren Einfluss auf die Anmeldung bei der GEMA zu nehmen oder dieser sonst einen amtlichen Anstrich zu verleihen. Erneut informierte das Innenministerium auf meine Bitte hin die Städte und Gemeinden über die Regierungspräsidien und die Kommunalen Landesverbände in diesem Sinne. Ich würde es nicht bedauern, wenn dieses Kapitel damit ein für allemal abgeschlossen wäre.

Das Grundrecht auf Datenschutz ist ein sog. Jedermannsrecht. Es steht also auch Ausländern zu. Sie haben deshalb ebenfalls Anspruch darauf, dass mit ihren Daten nur so umgegangen wird, wie dies das Datenschutzrecht zulässt. Mein Amt hat sich im vergangenen Jahr verstärkt dieser Thematik angenommen und eine Reihe von Überprüfungen an Ort und Stelle durchgeführt.

Welche Behörde in Baden-Württemberg in welcher Situation für Asylbewerber zuständig ist, ist jedenfalls für Außenstehende schwer zu überblicken. So muss der Asylantrag bei einer Außenstelle des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge gestellt werden. Diese hat dann zu entscheiden, ob dem Ausländer in Deutschland politisches Asyl zu gewähren ist. Während der ersten drei Monate des Asylverfahrens wird er in der Regel von einem Regierungspräsidium in einer Gemeinschaftsunterkunft untergebracht, versorgt und ausländerrechtlich betreut. Danach erfolgt die Weiterverteilung auf die Stadt- und Landkreise, die diese Aufgabe dann weiter auf kreisangehörige Gemeinden und Städte delegieren können. Geschieht dies, werden die Ausländerämter der Landratsämter und der Bürgermeisterämter der Stadtkreise und der Großen Kreisstädte für aufenthaltsrechtliche Angelegenheiten zuständig, während es Aufgabe der Regierungspräsidien bleibt, aufenthaltsbeendende Maßnahmen durchzuführen, wenn das Asylverfahren erfolglos geblieben ist. Dabei hat es auch zu prüfen, ob Abschiebungshindernisse vorliegen.

Bei einer Kontrolle mehrerer Regierungspräsidien und Ausländerämter zeigte sich, dass die Außenstellen des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die dort im Asylverfahren angefallenen Erkenntnisse, insbesondere die Protokolle über die Anhörung zu den Asylgründen des Ausländers, den Regierungspräsidien übermitteln. Diese leiten diese Unterlagen dann nahezu ausnahmslos an die Ausländerämter weiter. Sie wollen damit, so jedenfalls ihre Begründung, die Ausländerämter in die Lage versetzen, ausländerrechtliche Angelegenheiten parallel zum Asylverfahren zu bearbeiten. Diese Art von Informationsservice geht entschieden zu weit, zumal es sich bei diesen Erkenntnissen des Bundesamts um sensible Daten aus dem höchst persönlichen Bereich der Asylbewerber handelt, die dazu noch besonders schutzbedürftig sind, weil sie unter Umständen Aufschluss über eine Gefährdungssituation geben. Für die Ausländerämter sind sie dagegen weitgehend unerheblich.

Die gebotene Konsequenz aus alledem muss sein: Die Regierungspräsidien dürfen die Informationen aus dem Asylverfahren, die sie von den Außenstellen des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge erhalten, nicht mehr undifferenziert "nach unten" weitergeben. Vielmehr ist es Sache der Ausländerämter, von sich aus auf die Regierungspräsidien zuzugehen, wenn sie im Einzelfall zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben dort vorhandene Erkenntnisse benötigen.

Ich habe das Innenministerium als oberste Ausländerbehörde des Landes gebeten, dies sicherzustellen. Eine Antwort steht jedoch noch aus.

Nahezu alle Ausländer, die sich in Deutschland aufhalten, unterliegen einem besonderen Regime. Sie müssen sich bei den Ausländerbehörden anmelden, benötigen in der Regel eine Aufenthaltsgenehmigung und können unter bestimmten, im Einzelnen im Ausländergesetz geregelten Voraussetzungen ausgewiesen und abgeschoben werden. Ein solches Kontrollsystem erfordert, um den Überblick nicht zu verlieren, eine leistungsfähige Datenverarbeitung, die es den Ausländerbehörden ermöglicht, sich möglichst "auf Knopfdruck" über die aufenthaltsrechtlichen Verhältnisse eines jeden Ausländers zu informieren. So kommt es, dass alle ausländischen Mitbürger zumindest im Datenverarbeitungssystem der für sie zuständigen Ausländerbehörde und darüber hinaus bundesweit in dem vom Bundesverwaltungsamt in Köln betriebenen Ausländerzentralregister gespeichert sind. Damit aber noch nicht genug. Sollte ein Ausländer, der kein Aufenthaltsrecht besitzt, nicht rechtzeitig und für die Ausländerbehörde kontrollierbar das Bundesgebiet wieder verlassen haben, lässt ihn das Ausländeramt auch noch im Informationssystem der Polizei (INPOL) zur Festnahme und oftmals auch im Schengener Informationssystem (SIS) zur Einreiseverweigerung ausschreiben.

Das SIS haben die sog. Schengen-Staaten auf der Grundlage des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) eingerichtet, nachdem die Binnengrenzkontrollen zwischen diesen Ländern abgeschafft worden waren. Nach diesem Abkommen muss jeder Mitgliedstaat vor der Gewährung eines Aufenthaltsrechtes an sog. Drittausländer, also Ausländer, die nicht Staatsangehörige eines Schengen-Staats sind, zunächst prüfen, ob in einem der beteiligten Schengen-Staaten Einreisehindernisse bestehen. Um ihnen dies zu ermöglichen, können die Ausländerverwaltungen dieser Staaten solche Drittausländer, die entweder bereits ausgewiesen oder abgeschoben worden sind oder bei denen die Gefahr besteht, dass sie schwere Straftaten begehen werden, in SIS zum Zweck der Einreiseverweigerung ausschreiben lassen.

Diese Voraussetzungen für eine Ausschreibung in SIS scheinen offenbar vielen Ausländerbehörden nicht hinreichend bekannt zu sein. In zahlreichen Fällen haben sie eine Ausschreibung von Ausländern in SIS schon dann veranlasst, wenn diese, obwohl ausreisepflichtig, untergetaucht sind, also die Bundesrepublik entweder noch gar nicht verlassen haben oder aber unkontrolliert ausgereist sind. Diese Ausländer können zwar auch ausgeschrieben werden, aber nicht Schengen-weit in SIS, sondern nur bundesweit im Informationssystem der Polizei (INPOL), nämlich zum Zweck der Festnahme.

Auf meinen Hinweis auf diese rechtswidrige Praxis hat das Innenministerium rasch reagiert und die Ausländerbehörden zur Beachtung der Rechtslage angehalten.

Kaum jemand zahlt gerne Steuern und wenn es denn schon sein muss, dann möglichst wenig. Deshalb ist jeder bestrebt, möglichst all die steuerrechtlichen Vergünstigungen in Anspruch zu nehmen, die seine Steuerpflicht reduzieren. In keiner Weise zu kritisieren ist, wenn die Finanzämter solche Anträge sorgfältig prüfen. Wie mir eine ganze Reihe von Eingaben zeigen, gehen freilich die Meinungen darüber, ob die Finanzämter dabei nicht doch hin und wieder über das Ziel hinausschießen, ganz erheblich auseinander. Dafür einige wenige Beispiele:

Muss ich tatsächlich ein Fahrtenbuch führen, aus dem sich genau ergibt, wie viele Kilometer ich wann und wo für meine Dienst- und Privatfahrten mit meinem Pkw zurückgelegt habe? Dies fragte mich ein Außendienstmitarbeiter eines Unternehmens. Eine solche Forderung habe sein Finanzamt an ihn gerichtet, als er den Teil der für seine Dienstfahrten entstandenen Unkosten, den das Unternehmen nicht erstattet hatte, als Werbungskosten steuermindernd geltend machen wollte. Ihm ging das entschieden zu weit.

Eines ist klar: Wer beim Finanzamt Steuervorteile in Anspruch nehmen will, muss die dafür maßgeblichen Umstände vortragen und gegebenenfalls nachvollziehbar belegen. Aber eben nur in dem Maße, wie dies unbedingt erforderlich ist. Nach Einzelheiten aus dem Privatleben des Steuerpflichtigen, die für die Entscheidung des Finanzamts gar nicht erheblich sind, darf es sich jedenfalls nicht erkundigen.

Auf meine Anfrage beim Finanzministerium nach der Praxis der Finanzämter erläuterte man mir, im Regelfall würden für die Geltendmachung solcher Werbungskosten Aufzeichnungen des Mitarbeiters über die dienstlich zurückgelegten Strecken oder entsprechende Bestätigungen des Unternehmens ausreichen. Nur in außergewöhnlich gelagerten Fällen werde die Führung eines Fahrtenbuchs verlangt, nämlich dann, wenn der Steuerpflichtige nicht in der Lage sei, seine dienstlichen Aufwendungen durch sonstige Belege nachzuweisen. Dabei genüge es aber, wenn darin die nicht für das Unternehmen zurückgelegten Kilometer als Privatfahrt gekennzeichnet sind, Angaben zum Reiseziel und zum Reisezweck seien nicht erforderlich. Geht das Finanzamt so vor, ist dagegen auch aus der Sicht des Datenschutzes nichts einzuwenden.

Einen Fall übler Schnüffelei des Finanzamts in ihren Privatangelegenheiten sahen die Mitarbeiter eines Unternehmens darin, dass sie diesem zum Zweck der Vorlage beim Finanzamt eine Bescheinigung der Gastgeber beibringen müssen, bei denen sie auf Geschäftsreisen übernachten. Grund dafür ist, dass das Unternehmen seinen Bediensteten eine Übernachtungspauschale in Höhe von 39 DM je Übernachtung gewährt. Diese Aufwendungen kann das Unternehmen aber nur dann als Werbungskosten bei der Steuer absetzen, wenn mit eben dieser Bescheinigung gegenüber dem Finanzamt nachvollziehbar belegt wird, dass die Übernachtung tatsächlich stattgefunden hat und die Unterkunft nicht vom Unternehmen unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden ist.

Die Vorgehensweise des Finanzamts war jedoch nicht zu beanstanden. Es hat bei der Anforderung von Belegen den Bogen nicht überspannt, denn es will weder wissen, in welchem Verhältnis der einzelne Mitarbeiter zu der Person steht, bei der er übernachtet hat, noch fordert es für jede Übernachtung eine solche Bescheinigung. Vielmehr begnügt es sich stichprobenweise mit Belegen, aus denen sich ausschließlich die Adresse und die Unterschrift des Gastgebers ersehen lassen. Damit hat es insbesondere auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen.

Mit einem erfreulicherweise nicht gerade alltäglichen Sachverhalt konfrontierten mich die Eltern eines volljährigen Sohnes, zu dem sie gewissermaßen alle Brücken abgebrochen hatten. Dieser hatte sich an das Sozialamt gewandt und von dort Sozialhilfe erhalten. Das Sozialamt wiederum hatte, wie es das Bundessozialhilfegesetz zulässt, die ausbezahlte Sozialhilfe von den unterhaltspflichtigen Eltern zurückgefordert. Diese wollten nun wenigstens erreichen, dass der dem Sozialamt ausbezahlte Betrag bei ihrer Veranlagung zur Einkommensteuer als außergewöhnliche Belastung steuermindernd berücksichtigt wird. Dabei hatten sie aber zunächst einmal die Rechnung ohne den Wirt gemacht. Das Finanzamt machte eine solche Berücksichtigung nämlich davon abhängig, dass die Eltern dem Finanzamt die zusätzlich zur Sozialhilfe erzielten Einnahmen ihres Sohnes mitteilen und nachweisen. Da ihnen das nicht möglich war, weil sie ja gar keinen Kontakt mehr mit ihm hatten, wandten sie sich an mich und baten mich um Überprüfung, ob das Verlangen des Finanzamts gerechtfertigt ist. Nun ist es dann, wenn Unterhaltsleistungen als außergewöhnliche Belastung geltend gemacht werden, im Regelfall durchaus gerechtfertigt, dass sich das Finanzamt nach den Einkünften desjenigen erkundigt, der die Unterhaltsleistungen erhalten hat, denn nicht jede als Unterhaltsleistung deklarierte Zahlung stellt eine außergewöhnliche Belastung dar. Im konkreten Fall aber konnte wegen der Sozialhilfegewährung davon ausgegangen werden, dass die Einkünfte des Sohnes noch in dem Rahmen liegen, der eine volle Berücksichtigung der Unterhaltsleistung der Eltern als außergewöhnliche Belastung rechtfertigt. Von mir darauf aufmerksam gemacht, sah das Finanzamt dies ebenso und trug dem Anliegen der Eltern letztendlich doch Rechnung.

Offensichtlich ist das Verständnis dafür, dass Behörden und Gerichte mit personenbezogenen Daten sorgsam umzugehen haben, in manchen Amtsstuben noch recht unterentwickelt. Nur so lässt sich ein Aktentransfer zwischen dem Familiengericht beim Amtsgericht Singen und dem Finanzamt Konstanz erklären. Geschehen war dabei Folgendes: Die Steuerfahndungsstelle des Finanzamts verdächtigte einen Mann, der in der Schweiz gearbeitet hatte, er habe seine dort erzielten Einkünfte nicht ordnungsgemäß in der Bundesrepublik versteuert, obwohl er - so die Annahme des Finanzamts - im Veranlagungszeitraum seinen Wohnsitz in Deutschland hatte, und leitete deshalb gegen ihn ein Ermittlungsverfahren ein. Da der Beschuldigte dies bestritt, hoffte die Steuerfahndungsstelle darüber beim Familiengericht Aufschluss zu erhalten. Der Beschuldigte hatte nämlich geltend gemacht, er habe nur deshalb einen inländischen Wohnsitz einrichten müssen, weil dies das Familiengericht zur Voraussetzung für die Einräumung eines Besuchsrechts seiner Kinder, die bei der geschiedenen Ehefrau wohnten, gemacht habe. Anstatt nun gezielt danach zu fragen, was sie wissen wollte, beantragte die Steuerfahndungsstelle beim Familiengericht schlicht und einfach Akteneinsicht und begründete dies mit dem Vorbringen des Beschuldigten. Die Reaktion des Familiengerichts war mehr als erstaunlich. Ohne nachzufragen, was das Finanzamt genau wissen wollte, übersandte es kurzerhand alle im Zusammenhang mit dem Scheidungsverfahren stehende Akten, insgesamt 15 an der Zahl, darunter auch solche, in denen es um das elterliche Sorgerecht und das Umgangsrecht ging.

Hier haben beide Stellen, also sowohl das Finanzamt als auch das Amtsgericht, bei angemessener Berücksichtigung der besonderen Sensibilität der in solchen Akten enthaltenen Informationen des Schlechten zu viel getan. Das Finanzamt hätte sein Informationsbegehren konkretisieren müssen, das Amtsgericht durfte nie und nimmer auf ein solch vages Ersuchen um Akteneinsicht einfach alle bei ihm über die Scheidung und ihre Folgen vorhandenen Unterlagen dem Finanzamt zur Verfügung stellen. Ich habe deshalb vor kurzem sowohl das Vorgehen des Finanzamts als auch das des Amtsgerichts gegenüber dem Finanzministerium und dem Justizministerium beanstandet. Die Stellungnahmen stehen noch aus.

Geht es um die Inanspruchnahme medizinischer Leistungen, sind Beamte in puncto Diskretion gegenüber Arbeitnehmern jedenfalls in der Theorie nicht schlechter gestellt. Auch ein Staatsdiener soll einen Arzt aufsuchen und sich behandeln oder Medikamente verschreiben lassen können, ohne dass sein Dienstherr erfährt, weswegen seine Gesundheit beeinträchtigt ist und er Angst haben muss, dass sich dies auf seine berufliche Stellung auswirkt. Um dies sicherzustellen, lässt das Beihilferecht eine Verwendung von Beihilfedaten für andere Zwecke nur in seltenen Ausnahmefällen zu und schreibt eine größtmögliche Abschottung der Beihilfestelle von der übrigen Personalverwaltung vor. Diese Vorgaben werden landauf landab ganz überwiegend dadurch eingehalten, dass die Beihilfebearbeitung für die Beamten der Landesverwaltung von vornherein dem Landesamt für Besoldung und Versorgung obliegt und die meisten Kommunen diese Aufgabe auf den Kommunalen Versorgungsverband Baden-Württemberg übertragen haben. Um zu sehen, wie es die Kommunen, die die Beihilfe selbst bewilligen, dabei mit der Einhaltung des Datenschutzes halten, besuchten wir die Beihilfestelle eines Landratsamts und die einer Großen Kreisstadt. Fazit: Theorie und Praxis klafften auseinander.

1.1 Die Ansiedlung der Beihilfestelle

Sowohl beim Landratsamt als auch bei der Stadt sind die Beihilfestellen organisatorisch bei der Personalstelle angesiedelt. Beim Landratsamt sind eine Mitarbeiterin in Vollzeit und eine in Teilzeit mit der Beihilfebearbeitung betraut, bei der Stadt erledigt eine Mitarbeiterin die Aufgabe allein. Beide in Vollzeit tätige Bearbeiterinnen nehmen - zumindest vertretungsweise - auch Aufgaben der Lohn- und Gehaltsabrechnung wahr. Ist beim Landratsamt in einer Beihilfeangelegenheit ein Widerspruchsbescheid zu erlassen, ist dies Sache des Leiters der Personalstelle.

So, wie Landratsamt und Stadt die Beihilfebearbeitung organisiert haben, erfüllen sie die Anforderungen an die Abschottung der Beihilfestelle nicht so, wie es eigentlich wünschenswert wäre. Um der Intention des Gesetzgebers umfassend Rechnung zu tragen, hätten sie die Beihilfestelle völlig aus der Personalstelle herauslösen müssen und mit der Beihilfebearbeitung betraute Mitarbeiterinnen nicht zugleich mit der Bezügeabrechnung beauftragen dürfen. Der Gesetzgeber hat jedoch die organisatorische Trennung nicht absolut festgeschrieben, sondern den Kommunen ein Hintertürchen offen gelassen mit der Begründung, dass in sehr kleinen Behörden ein Sachbearbeiter mit der Bearbeitung von Beihilfevorgängen nicht ausgelastet sein kann. Obwohl eine solche Situation offenbar weder beim Landratsamt noch bei der Stadt vorliegt, ist die Zuordnung der Beihilfestelle zur Personalstelle gerade noch vertretbar, soweit die Mitarbeiterinnen auch im Bereich der Lohn- und Gehaltsabrechnung tätig sind, weil sie bei dieser Arbeit keinen Einfluss auf Personalentscheidungen nehmen können.

Beanstanden musste ich dagegen, dass der Leiter der Personalstelle des Landratsamts über Widersprüche in Beihilfeangelegenheiten entscheidet, denn insoweit ist der rechtswidrigen Verwendung von Beihilfedaten für Zwecke der Personalverwaltung, mag dies auch unbewusst geschehen, Tür und Tor geöffnet.

1.2 Aktenführung

Beihilfeakten sind getrennt von den übrigen Personalakten zu führen, so sieht es das Landesbeamtengesetz schon seit 1986 vor. Das Landratsamt kümmerte das freilich wenig. Es hielt es für praktikabler, Beihilfevorgänge in die Bezügeakten einzusortieren. Ich forderte das Landratsamt deshalb auf, diesen gravierenden, von mir beanstandeten Mangel umgehend zu beseitigen und Beihilfevorgänge als eigenständige Teilakte zu führen.

Auch bei der Stadt war hier nicht alles Gold, was glänzt. Sie bewahrte die Beihilfeunterlagen zwar getrennt von anderen Akten in einem Schrank auf. Der war jedoch für alle Kolleginnen und Kollegen der Bezügestelle zugänglich mit der Folge, dass diese bei Abwesenheit der Beihilfebearbeiterin nachschauen konnten, welcher Mitarbeiter welche Beihilfen beantragt und in welchem Umfang bekommen hat. Hier ist eine bessere Sicherung der Beihilfeakten dringend geboten.

1.3 Aussonderung der Beihilfeakten

Seit Januar 1996 schreibt das Landesbeamtengesetz zwingend vor, dass Unterlagen über Beihilfen drei Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, auszusondern sind. Von dieser Regelung hatten die Beihilfestellen der Stadt und des Landratsamts entweder gar nichts gehört oder sie schlicht ignoriert. Das Landratsamt sonderte jedenfalls keine Beihilfeunterlagen ihrer noch aktiven Beamten aus. Aufgrund seiner Aktenführung wäre ihm das kaum möglich gewesen. Auch dieser Verstoß war so gravierend, dass ich ihn beanstanden musste. Die Stadt machte es zwar besser, aber nicht richtig. In der irrigen Annahme, hierzu gesetzlich verpflichtet zu sein, bewahrte sie die Beihilfeakten zehn Jahre auf. Beide Beihilfestellen forderte ich auf, die auszusondernden Beihilfevorgänge alsbald zu eliminieren.

1.4 Der unbeschränkte PEWES-Zugriff

Damit die Beihilfestelle der Festsetzung der Beihilfe die aktuellen persönlichen Verhältnisse und die bei der Beihilfegewährung zu berücksichtigenden Familienangehörigen zugrunde legen kann, soll sie nach der Beihilfeverordnung diese Angaben mit den für die Bezüge maßgeblichen Daten abgleichen. Das bedeutet natürlich, dass eine Beihilfesachbearbeiterin bei diesem Datenabgleich keinen Zugriff auf andere, für die Beihilfegewährung unerhebliche Personaldaten haben darf. Eine solche Zugriffsbeschränkung sucht man beim Landratsamt allerdings vergeblich, denn auch die Mitarbeiterin, die ausschließlich Beihilfevorgänge bearbeitet, kann Informationen über Fehlzeiten, Leistungsdaten, regelmäßige Zulagen sowie steuer- und sozialversicherungsrelevante Merkmale abfragen. Auch hier muss das Landratsamt bald tätig werden.

Dass ein Beamter - wie Arbeitnehmer auch - das Recht hat, in seine vollständige Personalakte Einsicht zu nehmen, ist schon lange Gesetz und weiß jeder. Ein Polizeibeamter rechnete deshalb auch nicht damit, dass ihm seine Landespolizeidirektion (LPD) die Einsicht in die vom Polizeiarzt geführte Krankenakte, die er für einen Teil der Personalakte hielt, verweigern würde. In der Begründung der Ablehnung führte die LPD aber dezidiert aus, warum es sich bei der Krankenakte nicht um eine Teilakte der Personalakte handele. Dies habe zur Folge, dass der Beamte auch nicht in diese Einblick nehmen dürfe, weil die Vorschrift des § 113c Abs. 2 des Landesbeamtengesetzes (LBG) nur ein Recht auf Einsicht in die Personalakte gewähre.

Hätte die LPD die alte Juristenweisheit beherzigt, wonach man immer den ganzen Paragrafen lesen soll, hätte sie sich diese Mühe sparen können. Mit ihrer Rechtsauffassung, dass die Krankenakte nicht Bestandteil der Personalakte ist und die Bestimmung des § 113c Abs. 2 LBG nur ein Recht auf Einsicht in die Personalakte gewährt, lag sie zwar völlig richtig. Nur hatte sie übersehen, dass nach § 113c Abs. 4 LBG der Beamte das Recht hat, auch in andere Akten, die personenbezogene Daten über ihn enthalten und für sein Dienstverhältnis verarbeitet werden, Einsicht zu nehmen soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist wie z. B für Sicherheitsakten. Diese Voraussetzungen sind bei den Krankenakten des Polizeiarztes gegeben. Ich kann nur hoffen, dass diese Vorschrift, die schon seit Januar 1996 in Kraft ist, bald von allen Personal verwaltenden Stellen zur Kenntnis genommen und beachtet wird.

Interessierte sich jemand dafür, wer an welcher Schule welche Fächer unterrichtet und welcher Lehrer befördert oder versetzt wurde, konnte er dies früher den vom Philologenverband und der GEW publizierten Hand- und Jahrbüchern entnehmen. Die Oberschulämter versorgten die Herausgeber mit den gewünschten Daten. Diesen Mitteilungsservice damit zu rechtfertigen, dass dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit und der Transparenz der Schulverwaltung gegenüber den schutzwürdigen Interessen der Lehrkräfte der Vorrang einzuräumen ist, war nach damaligem Recht gewiss vertretbar. Seit Januar 1996 ist jedoch das neue Personalaktenrecht in Kraft, das den besonderen Schutz der Personaldaten detailliert regelt. Danach ist eine Weitergabe von Daten eines Bediensteten an Dritte ohne dessen Einverständnis im Wesentlichen nur noch zulässig, wenn dafür ein rechtliches, höherrangiges Interesse besteht. Ein lediglich berechtigtes Interesse genügt also nicht mehr. Gleichwohl sahen sich die Oberschulämter nicht gehindert, weiterhin Vor- und Nachname, Fächerverbindung und Dienstbezeichnung der Lehrer ohne deren Einverständnis den Herausgebern der Jahrbücher zur Verfügung zu stellen. Dabei gab ihnen das Kultusministerium auch noch Rückendeckung. Noch im letzten Jahr schrieb es dem Oberschulamt Stuttgart, dass nach seiner Auffassung keine datenschutzrechtlichen Bedenken dagegen bestehen, wenn "die Schulen dem Philologenverband im Zusammenhang mit der Herausgabe seines Lehrerhandbuchs Name, Vorname, Fächerverbindung und Dienststellung der bei ihnen tätigen Lehrer mitteilen". Deshalb wies ich es darauf hin, dass seine Rechtsauffassung nicht mehr der Rechtslage entspricht. Zu begrüßen ist, dass das Kultusministerium daraufhin kehrtmachte und an die Oberschulämter appellierte, "künftig keine Daten von Lehrkräften ohne deren Einwilligung an Dritte zur Herausgabe von Lehrerhandbüchern, Jahrbüchern oder ähnlichen Zwecken" weiterzugeben.

Nach der Freude über das Vertrauen, das seine schwerbehinderten Kollegen ihm durch die Wahl zum Vertrauensmann der Schwerbehinderten entgegenbrachten, kam für den Angestellten einer Universität bald Verdruss. Weil er nur halbtags beschäftigt war, konnte er die mit seiner neuen Aufgabe verbundene Mehrarbeit nicht in der normalen Arbeitszeit bewältigen und bat deshalb den Kanzler, diese um drei Stunden pro Woche zu verlängern. Dieser bewilligte zwei Stunden zusätzlich für zunächst ein halbes Jahr mit der Auflage, danach eine Aufstellung einzureichen, "welche Aufgaben angefallen sind (Anzahl und Namen der Fälle, Zeitdauer pro Fall)". Der Vertrauensmann gab sich mit zwei Stunden zufrieden und erstattete auch fristgerecht einen Bericht über seine Tätigkeit, allerdings ohne zu sagen, welche Schwerbehinderten sich an ihn gewandt hatten. Damit wollte sich die Universität aber nicht begnügen. Zwar bewilligte sie die zwei Überstunden für ein weiteres halbes Jahr, bestand aber gleichwohl darauf, wenigstens danach zu erfahren, mit welchen Schwerbehinderten der Vertrauensmann Kontakt hatte. Nun wollte es der Schwerbehindertenvertrauensmann genau wissen und fragte mich, was ich von dem Ansinnen der Universität hielte. Die Antwort fiel nicht schwer. Natürlich darf sich der Dienstherr einen Überblick darüber verschaffen, wie viel Zeit seine Mitarbeiter für welche Aufgaben einschließlich der Sonderfunktionen wie z. B. die Tätigkeit als Personalrat oder Schwerbehindertenvertreter aufwenden. Nur, alles hat seine Grenzen. Nach dem Schwerbehindertengesetz unterliegen die Vertrauensleute der Schwerbehinderten einer besonderen Verschwiegenheitspflicht über die Dinge, die ihnen wegen ihres Amtes bekannt geworden sind. Geschützt sind aber nicht nur die zwischen ihnen und den Betroffenen ausgetauschten Informationen, sondern bereits die Tatsache, dass jemand Kontakt mit dem Schwerbehindertenvertreter hatte. So erklärt sich auch die Regelung des Finanzministeriums in der sog. Dienstanschlussvorschrift, nach der bei Personalräten und den Vertrauensleuten der Schwerbehinderten die angerufene Telefonnummer bei Gesprächen in Ausübung ihrer Sonderaufgabe nicht gespeichert werden darf. Kurzum: Die Universität durfte zwar erfragen, in wie vielen Fällen der Schwerbehindertenvertrauensmann welche Zeit aufgewandt hat, es ging sie jedoch nichts an, wer sich an ihn in seiner Sonderfunktion gewandt hatte.

Eine kleine Stadt im Nordschwarzwald lud einen Beamten, der sich bei ihr um eine Amtsleiterstelle beworben hatte, zum Vorstellungsgespräch ein. Der Kandidat staunte indes nicht schlecht, als er zum vereinbarten Termin in den Sitzungssaal gebeten wurde. Dort waren nämlich nicht nur die Mitglieder des städtischen Auswahlgremiums, sondern auch alle Mitbewerber zugegen. Die Stadt hielt es - aus welchen Gründen auch immer - für angebracht, dass sich jeder Bewerber in dieser Runde vorstellen und dabei Name, Anschrift, Alter, Familienstand und andere persönliche Verhältnisse angeben und die Gründe für seine Bewerbung schildern sollte. Dass diese Variante eines Vorstellungsgesprächs rechtens sein soll, konnte sich der Bewerber allerdings kaum vorstellen. Er schrieb mir:

"Persönliche Daten gelangten bei diesem Verfahren zur Kenntnis Dritter (Mitbewerber), die diese nun unbedenklich verwerten oder auch weitergeben können. Die Schwierigkeiten, die sich hieraus für einen der Bewerber ergeben können, mag ich mir gar nicht ausmalen."

Deshalb wollte er von mir wissen, "ob diese Art von 'Vorstellungsgespräch' datenschutzrechtlich unbedenklich bzw. überhaupt zulässig ist". Die Antwort lautete Nein, denn wer sich um eine Stelle bewirbt, hat einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr in spe sein Persönlichkeitsrecht achtet. Der besondere Schutz von Personaldaten erstreckt sich nämlich dem Grunde nach auch auf das Bewerberauswahlverfahren. Das zeigt z. B. die Regelung des § 13 Abs. 4 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes, wonach der Dienstherr persönliche Angaben von Bewerbern nur erfragen darf, soweit dies zur Begründung des Dienstverhältnisses erforderlich ist. Um einem Dienstherrn eine Auswahlentscheidung zu ermöglichen genügt es, wenn die Bewerber die Angaben über ihre persönlichen Verhältnisse, wie Familienstand, Kinderzahl, bisherige Arbeitgeber und die Beweggründe ihrer Bewerbung, allein dem für die Auswahl zuständigen Gremium machen. Die Anwesenheit der Mitbewerber ist dabei nicht notwendig und deshalb auch nicht gerechtfertigt. Anders mag die Rechtslage sein, wenn Auswahlverfahren eingesetzt werden, bei denen die in die engere Wahl gekommenen Bewerber in der Gruppe bestimmten Tests unterzogen und beurteilt werden. Soweit solche psychologischen Tests zulässig sind, was nur eingeschränkt der Fall ist, gelten sie heute als probates Hilfsmittel, um herauszufinden, wer von den Bewerbern den Erwartungen entspricht. In jedem Fall sind diese aber vorher darüber zu informieren, dass die Bewerberauslese in dieser Form praktiziert wird.

Mitarbeiter im öffentlichen Dienst konfrontieren mich immer wieder auch mit folgendem Aspekt der Mitarbeiterkontrolle: "Darf mein Vorgesetzter ohne mein Wissen auf meine im Computer gespeicherten Dateien zugreifen, um mich zu überwachen?" So oder ähnlich lautet meist die Frage. Sie lässt sich allerdings nicht mit einem klaren Ja oder Nein beantworten. Zunächst einmal ist zu fragen, ob der Bedienstete die EDV dienstlich oder privat nutzt. Grundsätzlich ist die gesamte Tätigkeit am Computer natürlich als dienstlich anzusehen. Nur in dem bei einer Behörde kaum vorkommenden Ausnahmefall, dass sie den Mitarbeitern erlaubt hat, Speicherplatz privat zu nutzen, muss dieser für Vorgesetzte und Kollegen tabu bleiben. Ansonsten gilt auch für den Zugriff von Vorgesetzten auf Dateien von Untergebenen der Grundsatz: Nur das Erforderliche! Je nachdem, ob und in welchem Umfang sie lesenden oder/und schreibenden Zugriff auf von diesen erstellte Dateien benötigen, sind ihre Zugriffsrechte auszugestalten. Ein Vorgesetzter könnte natürlich mit Hilfe des Systemverwalters unterschiedslos alle Dateien einsehen. Dies wäre freilich eine unzulässige Umgehung des Zugriffsrechtesystems. Eine bedeutende Ausnahme gibt es allerdings. Hat der Vorgesetzte tatsächliche Anhaltspunkte für einen Missbrauch der Computernutzung, kann er die nötigen Kontrollen vornehmen und dazu auf Dateien des Bediensteten mit Hilfe des Systemverwalters zugreifen. Diese Voraussetzungen wären z. B. dann gegeben, wenn ein Mitarbeiter unter Einsatz des dienstlichen Computers Straftaten oder in nicht unerheblichem Maß Dienstpflichtverletzungen begeht.

Es gibt einige Dinge im Alltag meines Amtes, bei denen man sich wie Sisyphus vorkommt und manchmal am liebsten die Flinte ins Korn werfen würde, das Thema Datenschutz und Forschung ist eines davon. "Umfragen bei Bürgern für Planungs- und Forschungszwecke beschäftigen mein Amt schon seit es existiert", so war im 15. Tätigkeitsbericht (LT-Drs. 11/5000, S. 107) unter Hinweis auf vier frühere Tätigkeitsberichte zu lesen. Erneut machten wir damals darauf aufmerksam, auf was bei Konzeption und Durchführung von Forschungsvorhaben zu achten ist, damit sie datenschutzgerecht sind. Der Erfolg? Offenbar gering, denn gleich im nächsten Tätigkeitsbericht mussten wir erneut über zwei datenschutzrechtlich verunglückte Forschungsprojekte berichten (LT-Drs. 11/6900, S. 90). Auffällig ist, dass es sich relativ häufig um Befragungen in Schulen, oft im Auftrag der Kultusverwaltung, handelt. Was sich allerdings in diesem Jahr bei drei Schülerbefragungen abspielte, die das Kultusministerium zu verantworten hat, ist schon erstaunlich. Dazu muss man sich zunächst vor Augen halten, welche Anforderungen das Kultusministerium schon seit vielen Jahren an andere und sich selbst stellt, damit der Datenschutz bei Untersuchungen in der Schule gewährleistet ist:

Als 1984 eine Universität eine Schülerbefragung zur Untersuchung über "Möglichkeiten der Suchtprävention" in Stuttgart durchführte, "vergaß" es die Schüler und ihre Eltern vorher darüber zu informieren und deren Einwilligung zur Teilnahme einzuholen. Die Sache hatte ein parlamentarisches Nachspiel; auf eine Landtagsanfrage antwortete das Kultusministerium u. a.:

1. Der Untersuchende hat die Schüler und insbesondere ihre Erziehungsberechtigten auf die Freiwilligkeit der Teilnahmen hinzuweisen.
2. Vor Einholung der Zustimmung ist über Ziel und Durchführung des Projekts zu informieren.
3. Die Befragungen müssen in der Regel in anonymer Form durchgeführt werden. Sollten vom Zweck des Projekts her persönliche Daten unverzichtbar sein, muss sich die Information und Zustimmung auch hierauf beziehen.
4. Aus der Darstellung des Ergebnisses des Projekts dürfen keine Schlüsse auf konkrete Einzelpersonen möglich sein."

Um den Bekanntheitsgrad seiner Vorgaben zur Beachtung des Datenschutzes bei Schülerbefragungen zu steigern, bestimmte das Kultusministerium dann im August 1985 in einer Verwaltungsvorschrift:

Soweit die hehren Ziele und Vorgaben des Kultusministeriums. Doch, um mit den Worten Tucholskys zu sprechen, "was nützen die besten Worte, wenn sie über die Wirklichkeit hinwegtäuschen?" Die sieht nämlich noch heute ganz anders aus:

1.1 Das Projekt "PISA"

Ziel eines Programms der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ist es, den Mitgliedsstaaten vergleichende Daten über die Leistungsfähigkeit ihrer Bildungssysteme zur Verfügung zu stellen. Zu diesem Programm gehört eine internationale Schulleistungsstudie namens "Programme for International Student Assessment" (PISA), bei der verschiedene Schüler- und Elternbefragungen vorgesehen sind. Durchgeführt wird PISA im Auftrag der Kultusminister der Länder durch das Max-Planck-Institut für Bildungsforschung in Berlin (MPI). Die Feldarbeit und die Datenverarbeitung hat ein sog. Data Processing Center (DPC) in Hamburg übernommen. Auf die Studie und den ihr vorgeschalteten Feldtest machten mich zunächst Kollegen anderer Bundesländer aufmerksam. Diese hatten jeweils von den für Schulen zuständigen Ressorts Informationen und Unterlagen erhalten, die allerdings voneinander abwichen. Später erhielt auch ich vom Kultusministerium den Teil der für die im Feldtest geplanten Befragungen maßgebenden Unterlagen, den das Ministerium bis dato hatte. Bei der Durchsicht der Unterlagen zeigten sich dann rasch gravierende datenschutzrechtliche Mängel. Zudem wurden eine Reihe von Fragen und Problemen sichtbar, die teilweise bis heute ungeklärt sind. Im Wesentlichen war Folgendes zu kritisieren:

• Die angebliche Anonymität
  Sowohl in einem Informationsheft zu PISA als auch in zwei Entwürfen von Anschreiben an die Eltern behauptete das MPI, dass durch die Befragungen der Datenschutz nicht berührt sei. So ist z. B. in einem Elternanschreiben zu lesen: "Selbstverständlich sind alle Angaben anonym, eine Zuordnung zu Personen ist nicht möglich". Im Informationsheft und im anderen Elternanschreiben hieß es sinngemäß, dass die Erhebung so anonymisiert durchgeführt wird, dass eine Zuordnung von Ergebnissen zu Personen ausgeschlossen ist. Auch hätten die Datenschutzbeauftragten der Länder Anlage und Durchführung der Studie geprüft und genehmigt.
  Die Worte "Anonymität" oder "anonym" üben auf Forschungseinrichtungen offenbar eine magische Anziehungskraft aus, denn es gibt kaum eine Befragung, bei der sie nicht auftauchen. Der Wirklichkeit entspricht dies freilich in den seltensten Fällen. Auch hier wäre es dem DPC leicht möglich gewesen, einzelne oder alle antwortenden Schüler zu identifizieren. Dazu hätte es sich lediglich eine Schülerliste besorgen müssen oder hätte durch leicht beschaffbare Informationen zusammen mit den Antworten auf verschiedene Fragen zur Person des Schülers dessen Identität feststellen können. Folglich hätte das MPI bei den Befragungen die datenschutzrechtlichen Vorschriften beachten müssen, die besagen, dass die Befragungen und die weitere Verarbeitung der Daten nur aufgrund wirksamer Einwilligung möglich waren.

• Die unwirksame Einwilligung
  Wer jemandes Einverständnis einholen will, um dessen persönliche Daten verwenden zu dürfen, muss ihn auf den Zweck der Verarbeitung, die Empfänger einer vorgesehenen Weitergabe der Daten sowie auf die möglichen Folgen der Verweigerung der Einwilligung hinweisen. In den Elternanschreiben des MPI suchte man danach weitgehend vergebens. Die Freiwilligkeit der Teilnahme an der Befragung und dass durch die Nichtteilnahme keinerlei Nachteile entstehen, wollte es überhaupt nicht erwähnen. In der Information der Eltern über den Inhalt des Schülerfragebogens erfuhren die Eltern zwar, dass ihre Kinder nach Lesegewohnheiten, Freizeitinteressen, soziodemografischem Hintergrund und den Merkmalen des Unterrichts und des Schullebens gefragt würden. Dass jedoch noch wesentlich sensiblere Fragen nach dem häuslichen Umfeld und Verhaltensmustern, wie z. B. Straftaten und Gewalttätigkeiten der Kinder sowie physischer und psychischer Druck aus dem Elternhaus, gestellt werden, wollte das MPI den Eltern verschweigen.

• Auf welcher Grundlage agiert das DPC?
  Bis heute weiß ich nicht, ob das MPI mit dem DPC schriftliche Vereinbarungen über die Datenverarbeitung getroffen hat und welchen Inhalt sie haben.

Dass das MPI gleichwohl an mehreren Stellen behauptete, die Konzeption der Studie sei von den Datenschutzbeauftragten der Länder geprüft und für in Ordnung befunden worden, ist an Unverfrorenheit wohl kaum zu überbieten. In keinem Land war zum damaligen Zeitpunkt eine abschließende Prüfung, geschweige denn eine Unbedenklichkeitsbescheinigung oder gar Genehmigung erfolgt.

In dieser Situation wäre es nun Sache des Kultusministeriums gewesen, die datenschutzrechtlichen Mängel festzustellen, das MPI zur Nachbesserung aufzufordern und ihm getreu seiner Verwaltungsvorschrift die nötigen Auflagen zu erteilen. Das Kultusministerium schlug dagegen einen anderen Weg ein. Es leitete kurzerhand mir die Unterlagen mit der Bitte um kurzfristige Prüfung zu. Auf diese Bitte ging ich nur deshalb ein, damit der Datenschutz der Schülerinnen und Schüler und ihrer Eltern beim Feldtest nicht völlig unter die Räder gerät und weil das Kultusministerium für die knapp bemessene Zeit keine Schuld trug. In der Folge gelang es dann doch noch, die meisten datenschutzrechtlichen Mängel des PISA-Feldtests wesentlich zu entschärfen oder auszumerzen.

Auch meine Kolleginnen und Kollegen sorgten dafür, dass der Feldtest in ihren Ländern einigermaßen datenschutzgerecht ablaufen konnte, was das MPI einige zusätzliche Zeit und Mühe gekostet haben dürfte. Diesen Schlamassel hätte es vermeiden können, wenn es frühzeitig die Kultusressorts und die Datenschutzbeauftragten in die Konzeption eingebunden hätte. Dies hat das MPI offenbar inzwischen erkannt, denn es will jetzt die relevanten Unterlagen der PISA-Hauptuntersuchung mit den Datenschutzbeauftragten besprechen.

1.2 Die Studie "Civic Education"

Unmittelbar nachdem mein Amt dem Kultusministerium die datenschutzrechtlichen Mängel der PISA-Studie aufgezeigt und auf Abhilfe gedrängt hatte, erfuhren wir - wieder nicht vom Kultusministerium, sondern von einem Kollegen -, dass das Kultusministerium über die Teilnahme unseres Landes an einer anderen internationalen Studie zu befinden hat. Dabei ging es um die Studie der International Association for the Evaluation of Achievement (IEA) zur politischen Bildung der Schüler. Für diese Studie zeichnet ebenfalls das MPI verantwortlich. Deren Bestandteil ist eine umfangreiche Befragung von Schülern und Lehrern. Schon aufgrund der ersten spärlichen Unterlagen, die meinem Amt zur Verfügung standen, war zu sehen, dass Konzeption und Durchführung der Studie im Wesentlichen unter den gleichen datenschutzrechtlichen Mängeln litt wie das PISA-Projekt. Wir machten deshalb das Kultusministerium umgehend darauf aufmerksam und baten es, die vollständigen Unterlagen über die Durchführung der Studie zu übersenden und mitzuteilen, welche datenschutzrechtlichen Auflagen es dem MPI erteilt hat. Daraufhin besann sich das Kultusministerium der Vogel-Strauß-Politik und ging so vor: Das Schreiben meines Amtes legte es auf die Seite und steckte den Kopf in den Sand. Anstatt sich über das Persönlichkeitsrecht der Lehrer und Schüler Gedanken zu machen, beeilte es sich lieber, die Durchführung der Studie knapp zwei Wochen später mit folgenden Auflagen zu genehmigen:

• Die Mitwirkung der Schulen oder Beteiligten ist freiwillig, die Zustimmung der Erziehungsberechtigten ist einzuholen.

• Die Anonymität der Mitwirkenden muss gewährleistet sein, es dürfen keine Rückschlüsse auf die beteiligten Personen möglich sein."

Dass das MPI diese Plattitüden nicht zum Anlass nahm, die Datenschutzdefizite zu beseitigen, versteht sich von selbst.

Erst als wir nach weiteren vier Wochen an unsere Anfrage erinnerten, bequemte sich das Kultusministerium zwei Wochen später zu einer Antwort und teilte lapidar mit, wann und mit welchen Auflagen es die Durchführung der Studie genehmigt habe und dass nach seiner Auffassung keine datenschutzrechtlichen Bedenken gegen den Fragebogen bestünden. Beigefügt war ein Teil der maßgeblichen Unterlagen, wesentliche Komponenten behielt es lieber für sich. Erst auf erneutes Drängen übersandte es dann doch noch die fehlenden Unterlagen.

Um es kurz zu machen: Weil das Kultusministerium in Kenntnis der gravierenden datenschutzrechtlichen Mängel die Durchführung der Studie genehmigte, hat das MPI von allen teilnehmenden Lehrern und Schülern infolge deren unwirksam erteilter Einwilligungen rechtswidrig Daten erhoben. Es blieb mir gar nichts anderes übrig, als dieses Vorgehen des Kultusministeriums förmlich zu beanstanden. Zudem beanstandete ich, dass das Ministerium seiner Auskunfts- und Unterstützungspflicht nicht nachgekommen ist.

1.3 Das Projekt "Faustlos"

Im Auftrag des Kultusministeriums führt eine Universitätsklinik das Forschungsprojekt "Faustlos" zur Gewaltprävention an Schulen durch. Dazu wurden in einer ersten Stufe an 20 Grundschulen Schüler und ihre Eltern befragt. Nach der ursprünglichen Konzeption dieser Erhebung sollten die Eltern im Fragebogen ihren Vornamen, den ersten und letzten Buchstaben des Nachnamens, das Geschlecht, das Geburtsdatum und die Schule des Kindes angeben. Zudem sollten sie Angaben über Alter und den ausgeübten Beruf machen sowie ihre Anschrift angeben, wenn sie über die Ergebnisse des Projekts informiert werden wollten. Im Vorblatt des Fragebogens hieß es: "Bei der Datenauswertung werden alle Namen gelöscht, so dass Ihre Anonymität gewahrt bleibt. Die Adressen werden nach Versendung der Ergebnisse vernichtet." Eine Information der Eltern darüber, welche Auswertungen vorgesehen sind, wo und wie lange die Daten in welcher Form gespeichert werden und - hinsichtlich der Befragung der Kinder - welche Angaben von diesen erfragt werden sollen, gab es nicht. Auch hier fehlte jeder Hinweis darauf, dass die Teilnahme an der Befragung freiwillig ist und eine Verweigerung der Einwilligung zu keinerlei Nachteilen führt.

Mit der "Anonymität" war es natürlich nicht weit her. Bei den Eltern, die ihre Adresse angegeben hatten, um über die Ergebnisse der Untersuchung informiert zu werden, konnte von einer Verarbeitung anonymisierter Daten von vornherein nicht die Rede sein. Aber auch bei den übrigen Fragebogen ließen sich mit bereits vorhandenem Zusatzwissen oder mit relativ geringer Mühe in einzelnen Fällen durchaus die antwortenden Eltern aus der Kombination ihrer Antworten auf die genannten Fragen identifizieren. Auf unsere Frage nach den datenschutzrechtlichen Auflagen, wie sie die Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums vorsieht, erhielten wir nur eine "Fehlanzeige". Das Ministerium meinte nur entschuldigend, es sei "selbstverständlich davon ausgegangen, dass die bei wissenschaftlichen Untersuchungen erforderlichen datenschutzrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden". Von einer Beanstandung dieser missglückten Schülerbefragung habe ich nur deshalb abgesehen, weil die Universitätsklinik die datenschutzrechtlichen Mängel ohne viel Federlesens beseitigte und die bereits erhobenen persönlichen Angaben dann tatsächlich weitgehend anonymisierte.

Seit geraumer Zeit sorgt für Furore, dass Unternehmen, die sich auf das Fotografieren von Schülern spezialisiert haben, an Schulen herantreten und ihnen folgendes Geschäft vorschlagen: Wenn sie die Schüler fotografieren und ihnen später ein sog. "Fotopackage", bestehend aus vier Portrait-, vier Pass- und 16 Kleinfotos sowie einem Klassenfoto zum Kauf anbieten dürften, bekäme die Schule für die Schüler kostenlos digitale Schülerausweise aus Plastik im Scheckkartenformat. Einem solchen Angebot können manche Schulleiter nicht widerstehen und gehen auf den Handel ein. Dazu geben sie der Firma zunächst die Namen und Geburtsdaten der Schüler, ohne allerdings vorher diese oder ihre Eltern um Erlaubnis gefragt oder wenigstens informiert zu haben. Wenn dann der "Schulfotograf" kommt, die Schüler fotografiert und hinterher die Fotos zum Kauf angeboten werden, sind Beschwerden der Eltern vorprogrammiert. Aus der Sicht des Datenschutzes ist die Sache klar: Die Schule darf die Schüler nur fotografieren lassen und deren Namen und Geburtsdatum an die Firma weitergeben, wenn diese oder ihre Eltern schriftlich ihr Einverständnis erklärt haben. Weil nämlich das Ausstellen von Schülerausweisen zwar dem Schulverhältnis immanent ist, aber nicht unmittelbar zum Erziehungs- und Bildungsauftrag der Schule gehört, steht es dem einzelnen Schüler frei, ob er überhaupt einen Schülerausweis haben und sich zu diesem Zweck in der Schule fotografieren lassen will. Ein Recht der Schule, Schülerdaten ohne Einwilligung an Dritte für kommerzielle Zwecke weiterzugeben, gibt es schon gar nicht. Darüber bestand mit dem Kultusministerium schon 1996 Einvernehmen. Nur behielt es diese Erkenntnis damals für sich, so dass sich immer wieder Schulen wegen des Köders "kostenloser Schülerausweis" zu Datenschutzverstößen verleiten ließen. Deshalb musste ich wohl oder übel einen solchen Fall, der von mehreren Eltern an mich herangetragen wurde, gegenüber dem Kultusministerium beanstanden. Dieses teilte mit, es habe die Beanstandung zum Anlass genommen, die Schulen darüber zu unterrichten, dass Schülerfotos nur mit Einwilligung der Schüler bzw. deren Eltern angefertigt werden dürfen und von der Weitergabe personenbezogener Daten an gewerbliche Fotounternehmen abzusehen ist.

Kindermund tut Wahrheit kund, so sagt der Volksmund. Manchen Eltern ist es freilich gar nicht recht, wenn ihre Sprösslinge Wahres an unpassender Stelle ausplaudern. Ein Ort, an dem dies bisweilen geschieht, ist die Schule. Weil die Schülerinnen und Schüler im familiären Umfeld verwurzelt sind, tragen sie dieses natürlich auch in die Schule hinein und offenbaren den Lehrern, oft ausgelöst durch das Thema von Aufsätzen oder durch bestimmte Hausaufgaben, Informationen über Eltern, Angehörige und die häusliche Umgebung. Manchmal fragen Lehrer ihre Schüler auch gezielt nach bestimmten familiären Verhältnissen. So gut ich das immer wieder an mich herangetragene Unbehagen der Eltern darüber nachempfinden kann, mit dem Datenschutz ist das Problem in aller Regel nicht zu lösen. Auch für den Lehrer gilt natürlich der Grundsatz "Nur das Erforderliche". Er darf seine Schüler folglich nur nach dem fragen, was er benötigt, um seinen Erziehungs- und Bildungsauftrag erfüllen zu können. Dieser beschränkt sich jedoch nicht auf die reine Vermittlung von Wissen und Fähigkeiten. Vielmehr sollte zwischen Lehrer und Schülern ein Vertrauensverhältnis bestehen, in dem der Lehrer erzieherisch wirken kann. Dabei muss er die gesamte Persönlichkeit der Schüler berücksichtigen, um sie sachgerecht beurteilen und anleiten zu können. Soweit sich Fragen der Lehrkräfte in diesem erzieherischen Bereich bewegen, ist der Datenschutz außen vor. Auf einem anderen Blatt steht, ob bestimmte Fragen oder Aufsatzthemen pädagogisch immer sinnvoll sind.