22. Tätigkeitsbericht 2001 -Inhaltsverzeichnis

5. Teil: Sonstige Bereiche

1. Abschnitt: Kommunalwesen

1. Kommunalabgaben
1.1 Der Kampfhund und die Hundesteuer
1.2 Grundsteuerdaten für die Müllbeseitigung?

2. Das Bürgerbüro

3. Moderne IuK-Technik und die Gemeinde
3.1 Durch CUPARLA mehr Rechte für Gemeinderat?
3.2 Gemeinderatsprotokoll im Internet

4. Kontrollmitteilungen über Marktbeschicker

5. Kein Spaß - versteckte Kamera im Stadttheater

6. Bürgeranliegen
6.1 Die Jahrgangsfeier
6.2 Die Vollstreckungshilfe
6.3. Weitergabe von Bürgereingaben
6.4 Der verräterische PC in der Bücherei

2. Abschnitt: Das Personalwesen

1. Personalamt zu Unrecht informiert

2. Personalratspost in falschen Händen

3. Kein Datenschutz bei Personalknappheit?

4. Der Mitarbeiter fehlt - was dann?
4.1 Angehörige besonderer Berufsgruppen und Bedienstete mit besonderer Vertrauensstellung
4.2 Anrufumleitung und Abhören der Sprachbox
4.3 E-Mail-Verkehr

5. Das Lehrerkollegium und die Leistungsstufe

6. Die dünnhäutige Beihilfestelle

7. Der Stellenplan de luxe

3. Abschnitt: Ausländerwesen

1. Die Regelanfrage bei der Einbürgerung

2. Die Ausländerbehörde vergisst nichts!

3. Fragen an den Ehegatten

4. Wohin mit der Haftungsübernahmeerklärung?

4. Abschnitt: Sonstiges

1. Die Suche nach Altlasten durch ein Ingenieurbüro

2. Schulen im World Wide Web

1. Abschnitt: Kommunalwesen

1. Kommunalabgaben

Nach dem Kommunalabgabengesetz können die Gemeinden und Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Hierzu gehören auch die Müllgebühren, die den Stadt- und Landkreisen zustehen. Zur Erhebung einer Hundesteuer sind die Gemeinden sogar verpflichtet. Da auch bei der Erhebung von Kommunalabgaben personenbezogene Daten eine Rolle spielen, gibt es in diesem Bereich immer wieder Datenschutzprobleme, wie die folgenden Beispiele zeigen:

1.1 Der Kampfhund und die Hundesteuer

Die sog. Kampfhunde gerieten in letzter Zeit durch verschiedene schlimme Vorfälle ins Blickfeld der Öffentlichkeit. Im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion stand dabei die Frage, welche polizeilichen Maßnahmen notwendig sind, um die Menschen, insbesondere Kinder, vor einzelnen Exemplaren dieser Hunde zu schützen. Aber auch ihre Besteuerung warf Probleme auf. Die Gemeinden sind - wie einleitend bereits erwähnt - nach dem Kommunalabgabengesetz verpflichtet, das Halten von Hunden zu besteuern. Die Einzelheiten, insbesondere die Höhe der Hundesteuer, kann jede Gemeinde in ihrer Satzung selbst festlegen. Zahlreiche Gemeinden führten nun für Kampfhunde eine Strafsteuer ein. Die Halter mussten plötzlich für ihren Liebling das Mehrfache der normalen Hundesteuer entrichten. Das löste natürlich bei den betroffenen Hundehaltern Empörung aus. Diese wurde auch nicht dadurch gemildert, dass die Kommunen als eigentliches Motiv für das Anziehen der Steuerschraube die Abschreckung von (potentiellen) Kampfhundehaltern nannten. Doch die Kampfhundeproblematik war dadurch noch nicht erschöpft: Mir wurde bekannt, dass eine Reihe von Gemeinden von allen Hundehaltern verlangen, dass sie für Zwecke der Hundesteuer die Rasse ihres Hundes angeben, unabhängig davon, ob für den Hund der erhöhte Steuersatz gilt oder nicht. Auch das vom Gemeindetag Baden-Württemberg empfohlene Muster für eine Hundesteuersatzung sieht die Angabe der Hunderasse bei allen Hunden vor. So kann es nicht gehen. Die Gemeinden dürfen die Hundehalter nur zur Erteilung der Auskünfte verpflichten, die sie zur Besteuerung benötigen. Deshalb dürfen sie nur nach den Rassen fragen, für die explizit ein erhöhter Steuersatz vorgesehen ist. Kommt es dagegen auf eine andere Eigenschaft an, also beispielsweise darauf, ob es sich um einen Kampfhund im Sinne der Kampfhundeverordnung des Landes handelt, müssen sie sich darauf beschränken, die Angaben zu erfragen, die für die Feststellung dieser Eigenschaft notwendig sind.

1.2 Grundsteuerdaten für die Müllbeseitigung?

Der Landkreis Böblingen tut sich offensichtlich schwer, wenn es um die datenschutzgerechte Beschaffung von Informationen für die Müllbeseitigung und -gebührenerhebung geht. Schon im Jahr 1999 musste ich ihn darauf hinweisen, dass die Datenerhebung, so wie er sie betrieben hatte, nicht geht (20. Tätigkeitsbericht, LT-Drs. 12/4600, S.98). Heuer sollte sich dies leider wiederholen.

Anlass dafür war die von ihm geplante Umstellung seines Müllgebührensystems. Ihm schwebte vor, neue Mülltonnen einzuführen und künftig die Grundstückseigentümer zur Kasse zu bitten. Der Haken an der Sache: Die Eigentümer von Grund und Boden im Kreisgebiet waren dem Landkreis und seinem Abfallwirtschaftsbetrieb nicht bekannt, weil das bisherige Gebührensystem mit Banderole oder Gebührenmarke auch ohne diese Angaben funktionierte. Doch der Abfallwirtschaftsbetrieb erinnerte sich daran, dass die Gemeinden von den Grundstücksbesitzern Grundsteuern erheben und deshalb diese Daten im Rechenzentrum der Kommunalen Datenverarbeitung Region Stuttgart speichern lassen. Flugs ließ er sämtliche Gemeinden des Landkreises Böblingen eine Einverständniserklärung unterschreiben. Aufgrund dieses Persilscheins lieferte das Rechenzentrum dem Abfallwirtschaftsbetrieb auf dessen Anforderung bereitwillig nicht nur die Namen und Anschriften der Grundstückseigentümer sowie die Lage (Straße und Hausnummer, Flurstücksnummer) der Grundstücke, sondern auch zahlreiche weitere Grundstücksdaten. So erfuhr er unter anderem, ob und wie die Grundstücke bebaut sind, ob es sich z. B. um ein Mietwohngrundstück, ein gemischt genutztes Grundstück, ein Geschäftsgrundstück oder ein Grundstück handelt, das mit einem Ein- oder Zweifamilienhaus bebaut ist. Damit nicht genug: Frei Haus geliefert bekam der Abfallwirtschaftsbetrieb auch die Adressen derjenigen, denen die Grundsteuerbescheide zugestellt werden dürfen. Für diesen waren das natürlich willkommene Informationen. Er benutzte sie, um sich gezielt an die Eigentümer zu wenden. Auf der Strecke blieb bei diesem Vorgehen allerdings das Steuergeheimnis. Der Landkreis hätte bedenken müssen, dass die von den Gemeinden für die Erhebung der Grundsteuer gespeicherten Daten dem Steuergeheimnis unterliegen und deshalb nur dann an andere Behörden weitergegeben werden dürfen, wenn dies die Abgabenordnung zulässt. Für die vom Abfallwirtschaftsbetrieb geforderte Datenübermittlung durch die Gemeinden kommt aber lediglich § 31 Abs. 3 der Abgabenordnung als Rechtsgrundlage in Betracht. Diese Bestimmung lässt jedoch nur eine Weitergabe von Namen und Adressen von Grundstückseigentümern zu. Die Datenanforderung und -weitergabe war aber auch noch aus einem weiteren Grund unzulässig. Auch Name und Anschrift der Grundstückseigentümer dürfen die Gemeinden nach § 31 Abs. 3 der Abgabenordnung an andere Behörden nur weitergeben, wenn diese sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben tatsächlich auch benötigen. Das war aber im Zeitpunkt der Datenanlieferung noch unklar. Denn bis dahin hatte der Kreistag das neue Gebührensystem noch gar nicht in der Abfallwirtschaftssatzung verankert, sondern nur eine entsprechende Satzungsänderung angekündigt.

Wäre der Landkreis korrekt vorgegangen, hätte er zunächst einmal die Änderung der Abfallwirtschaftssatzung abwarten müssen. Sodann hätte er sich von den Gemeinden die Namen und Anschriften der Eigentümer der Grundstücke, auf denen Müll anfallen kann, geben lassen können. Die weiteren für die Erhebung der Müllgebühren benötigten Daten hätte sich der Abfallwirtschaftsbetrieb unmittelbar bei den betroffenen Grundstückseigentümern, die darüber auskunftspflichtig sind, besorgen müssen. Ich habe das Vorgehen des Landkreises, dem bisher jedes Unrechtsbewusstsein abgeht, beanstandet. Dagegen habe ich von einer Beanstandung der rechtswidrigen Datenübermittlung durch die Gemeinden ausnahmsweise abgesehen, weil diese sich ebenso wie das Rechenzentrum offensichtlich auf die Autorität und Rechtskenntnis der Verantwortlichen des Landkreises verlassen und nicht damit gerechnet hatten, dass sie ihnen eine Verletzung des Steuergeheimnisses zumuten würden.

2. Das Bürgerbüro

Nach längerer Pause stattete mein Amt wieder einmal einem kommunalen Bürgerbüro einen Kontrollbesuch ab. Meine Mitarbeiter wollten natürlich nicht nur sehen, ob und auf welche Weise das vor wenigen Jahren im Heilbronner Rathaus eingerichtete "Zentrale Bürgeramt" den Einwohnern ihre Behördengänge erleichtert und ihnen dabei die berühmt-berüchtigte Ämterrallye erspart. Ihr Hauptaugenmerk galt verständlicherweise dem Datenschutz. Denn die Konzentration verschiedenartigster Verwaltungsaufgaben in einem Großraumbüro und die Allzuständigkeit der Mitarbeiter birgt naturgemäß größere Gefahren für den Datenschutz als die herkömmliche Aufgabenerledigung durch Spezialisten in Einzelbüros. Dem muss durch geeignete Schutzvorkehrungen begegnet werden. So muss die Vertraulichkeit des gesprochenen Worts durch eine entsprechende räumliche Ausgestaltung sichergestellt werden. Geeignete Maßnahmen dafür können sein: genügende Abstände zwischen Warte- und Beratungsbereich sowie zwischen den einzelnen Beratungsplätzen, Sichtschutz durch Stellwände, große Pflanzen usw. Ferner sollte den Bürgern angeboten werden, ihre Anliegen auf Wunsch in einem separaten Raum des Bürgerbüros oder beim jeweiligen Fachamt vorzubringen. Das gilt insbesondere für besonders sensible Bereiche wie Sozial- oder Steuerangelegenheiten, falls diese Aufgaben überhaupt einem Bürgerbüro übertragen werden.

Diese aus datenschutzrechtlicher Sicht bei der Gestaltung und beim Betrieb von Bürgerbüros oder Bürgerämtern zu beachtenden Kriterien erfüllt das Zentrale Bürgeramt der Stadt Heilbronn in nahezu vorbildlicher Weise. Trotzdem fanden meine Mitarbeiter bei ihrem Kontrollbesuch noch ein paar Haare in der Suppe:

Die Stadt bietet den Besuchern des Bürgeramts zwar an, ihr Anliegen in einem separaten Beratungsraum oder beim Fachamt vorzutragen. Diesen schriftlichen Hinweis sieht der Bürger aber erst, wenn er bereits seinem Berater gegenüber sitzt. Mancher wird sich scheuen, in dieser Situation von dem datenschutzfreundlichen Angebot Gebrauch zu machen. Im Rahmen meines Kontrollberichts empfahl ich deshalb der Stadt, die Besucher zusätzlich an der Infothek im Eingangsbereich entsprechend aufzuklären. Die Stadt reagierte erfreulicherweise prompt und brachte den zusätzlichen Hinweis an.

Alle Mitarbeiter des Bürgeramts können über ihr elektronisches Einwohnerinformationssystem auf das städtische Melderegister zugreifen. Das gilt auch für solche Daten von weggezogenen und verstorbenen Einwohnern, die nach dem Meldegesetz nach Ablauf von fünf Jahren gesondert aufbewahrt sowie durch technische und organisatorische Maßnahmen besonders gesichert werden müssen. Die Meldeverordnung schreibt vor, dass nur Personen, die hierzu besonders ermächtigt sind, diese Daten verarbeiten oder sonst nutzen dürfen. Ich empfahl deshalb der Stadt, den Zugriff auf die gesondert aufzubewahrenden Daten auf ein oder zwei Mitarbeiter des Bürgeramts zu beschränken. Die Stadt griff auch diese Anregung auf und reduzierte die Zahl der Ermächtigungen erheblich.

In Heilbronn nehmen sowohl das Amt für Familie, Jugend und Senioren als auch das Bürgeramt Anträge auf Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht aus sozialen Gründen entgegen. Das Bürgeramt bearbeitet die bei ihm eingereichten Anträge selbst. Gegen diese bürgerfreundliche Verfahrensweise wäre eigentlich nichts einzuwenden gewesen, wenn diese Anträge und die Bescheide nicht doppelt, d.h. im Bürgeramt und im Fachamt aufbewahrt worden wären. Eine solche Doppelspeicherung ist sachlich nicht geboten und deshalb zu unterlassen. Künftig bewahrt die Stadt diese Unterlagen nur noch im Fachamt auf.

Die Heilbronner können beim Bürgeramt Führungszeugnisse zur Vorlage bei einer Behörde beantragen. Dazu gibt das Amt die persönlichen Daten der Bürger in das elektronische Einwohnerinformationssystem ein. Zur Zeit des Kontrollbesuchs war es Mitarbeitern des Ausländeramts technisch möglich, über das Einwohnerinformationssystem die am selben Tag beim Bürgeramt gestellten Anträge zur Kenntnis zu nehmen. Die Stadt Heilbronn kam meiner Bitte, diese datenschutzrechtlich bedenkliche technische Lücke zu schließen, unverzüglich nach.

3. Moderne IuK-Technik und die Gemeinde

Wie bei anderen Behörden ist auch bei fast allen Gemeinden Schmalhans Küchenmeister; Sparen heißt die Devise. Auf der Suche nach Möglichkeiten, ihre Ausgaben zu senken, erhoffen sich viele, durch vermehrten Einsatz der IuK-Technik Geld einzusparen. Dabei darf allerdings der Datenschutz nicht aus dem Blickfeld geraten.

3.1 Durch CUPARLA mehr Rechte für Gemeinderat?

Über den wesentlichen Inhalt der Verhandlungen des Gemeinderats ist eine Niederschrift zu fertigen, so steht es in der Gemeindeordnung. Das ist auch gut so, denn auch Gemeinderäte können sich nicht alles merken und zudem gibt es nach jeder Wahl neue Mitglieder in diesem Gremium, die natürlich wissen müssen, was und aus welchen Gründen der Gemeinderat in diesem oder jenem Fall bisher besprochen und festgelegt hat. In derselben Vorschrift heißt es aber auch, dass Mehrfertigungen von Niederschriften über nichtöffentliche Sitzungen nicht ausgehändigt werden und Gemeinderäte Protokolle über nichtöffentliche Sitzungen nur dann einsehen dürfen, wenn sie diese im Einzelfall für ihre Arbeit benötigen. Mit dieser Bestimmung kam eine Große Kreisstadt in Konflikt, als sie das von der Datenzentrale angebotene Verfahren CUPARLA (Computerunterstützung der Parlamentsarbeit) einführte, um den ehrenamtlich tätigen Mitgliedern des Gemeinderats ihre Arbeit zu erleichtern. Dazu stellte sie ihnen mit dem Verfahren konfigurierte Notebooks zur Verfügung. Über eine ISDN-Wählverbindung konnten sie von zu Hause und unterwegs u. a. auf Sitzungsvorlagen und Protokolle zugreifen, ohne sich jedes Mal zur Stadtverwaltung bemühen zu müssen. Damit hatte die Stadt ihren Gemeinderäten aber einen unbeschränkten Zugriff auf sämtliche Protokolle aller nichtöffentlichen Gemeinderatssitzungen eingeräumt und ihnen dadurch de facto eine Mehrfertigung dieser Protokolle übermittelt. Als ich die Stadt auf diese Rechtslage hinwies, gerierte sie sich zunächst als ungläubiger Thomas und konsultierte das Regierungspräsidium. Erst als dieses der Stadt genau dasselbe sagte, kam sie meiner Bitte, den Zugriff auf Protokolle nichtöffentlicher Sitzungen zu sperren, nach.

3.2 Gemeinderatsprotokoll im Internet

Eine kleine Gemeinde in Oberschwaben veröffentlichte einen Bericht über eine öffentliche Gemeinderatssitzung, der einige Äußerungen über verschiedene Personen enthielt, nicht nur in ihrem Amtsblatt, sondern stellte ihn auch gleich ins Internet ein. Unter anderem ging es um eine Angelegenheit, die aufgrund einer Veröffentlichung in einer Tageszeitung Ortsgespräch war. Einer der Betroffenen wollte von mir wissen, ob die Gemeinde dazu berechtigt war. Ihm konnte ich Folgendes sagen:
Es ist aus der Sicht des Datenschutzes nichts daran auszusetzen, dass die Gemeinde den Bericht über die Gemeinderatssitzung in ihrem Amtsblatt veröffentlichte, denn die Gemeindeordnung verpflichtet den Bürgermeister, die Einwohner über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde zu unterrichten. Dadurch soll das Interesse der Einwohner am kommunalpolitischen Geschehen geweckt werden. Hier war es auch gerechtfertigt, die Namen von Betroffenen wiederzugeben, weil die Angelegenheit zuvor schon unter Angabe von Namen in der Presse breitgetreten worden war. Unzulässig war es jedoch, den Bericht auch in das Internet einzustellen. Es macht nämlich - worauf ich schon wiederholt hingewiesen habe - einen gewaltigen Unterschied, ob eine Gemeinde ihre Einwohner durch lokale, auflagenbegrenzte schriftliche Veröffentlichungen unterrichtet oder ob sie personenbezogene Informationen über das Internet weltweit an einen unbeschränkten Personenkreis verbreitet. Eine solche globale Information steht in krassem Gegensatz zum lokalen Aufgaben- und Wirkungskreis der Gemeinde. Die Masse der Internet-Nutzer außerhalb des lokalen Raumes und ohne Beziehung zur Kommune hat kein berechtigtes Interesse an solchen Informationen.

Zur datenschutzrechtlichen Fehleinschätzung der Gemeinde kam aber noch etwas hinzu. Auf die Bitte meines Amtes, sich zu dem Vorgang zu äußern und konkret zu sagen, über welches Medium (Mitteilungsblatt/Internet) die Gemeinde den Bericht über die Gemeinderatssitzung veröffentlicht habe, antwortete sie nämlich lapidar mit "im Amtsblatt". Diese Antwort war zwar nicht falsch, aber unvollständig. Die Gemeinde wollte mir die Verbreitung der Erklärung über das Internet verschweigen, doch die war längst publik geworden. Zur Rede gestellt, wollte sich der Bürgermeister damit herausreden, die Gemeinde habe mit der Pflege ihrer Homepage einen Studenten betraut, der auch jenen Beitrag in das Internet eingestellt habe. Ich musste den Bürgermeister darüber aufklären, dass die Gemeinde als Inhaberin der fraglichen Domäne und der Bürgermeister als verantwortliche Person registriert waren und er deshalb selbst für den Inhalt der Internet-Seite seiner Gemeinde verantwortlich ist.

Die rechtswidrige Internet-Veröffentlichung und den Verstoß gegen die Auskunfts- und Unterstützungspflicht der Behörden habe ich förmlich beanstandet. Zu guter Letzt lenkte der Bürgermeister dann doch noch ein und versprach, sich künftig persönlich um die Internet-Beiträge seiner Gemeinde zu kümmern und die datenschutzrechtlichen Regelungen zu beachten.

4. Kontrollmitteilungen über Marktbeschicker

Sozialleistungsmissbrauch ist kein Kavaliersdelikt. Deshalb ist es eine wichtige Aufgabe der Sozialleistungsträger, den unberechtigten Bezug von Sozialleistungen zu verhindern und Verdachtsfällen nachzugehen. Allerdings müssen sie dabei beachten, dass ihnen andere Behörden nicht ohne weiteres die Informationen zur Verfügung stellen können, die aus der Sicht des einzelnen Leistungsträgers dabei möglicherweise hilfreich sein könnten. Anlass, mich mit dieser Frage auseinander zu setzen, gaben mir Hinweise von Gemeinden auf ein Rundschreiben eines Arbeitsamts, in dem dieses Gemeinden und Städte bat, ihm jeweils Listen mit den Namen aller Personen, die bei dort veranstalteten Märkten als Marktbeschicker auftreten, zukommen zu lassen. Das Arbeitsamt hoffte, auf diese Weise schwarzen Schafen auf die Schliche zu kommen, die Arbeitslosengeld oder -hilfe beziehen und ihr Konto nebenher durch den Warenverkauf auf Märkten aufbessern. Eine Rechtsgrundlage für solche Kontrollmitteilungen der Städte und Gemeinden gibt es jedoch nicht. Deshalb empfahl ich, dem Ansinnen des Arbeitsamts nicht Rechnung zu tragen.

Das bedeutet jedoch nicht etwa, dass die Marktbeschickerdaten für die Arbeitsämter in jedem Fall tabu sind. Hat ein Arbeitsamt Anhaltspunkte dafür, dass sich ein Leistungsempfänger als Marktbeschicker betätigt und seinen Mitteilungspflichten gegenüber dem Arbeitsamt nicht korrekt nachkommt, kann es darüber sehr wohl von Städten und Gemeinden, bei denen er möglicherweise als Marktbeschicker aufgetreten ist, eine Auskunft erhalten. Dazu genügt es allerdings nicht, auch darauf habe ich eine Gemeinde hingewiesen, dass das Arbeitsamt der Gemeinde ohne nähere Angaben eine Namensliste schickt und um entsprechende Mitteilung bittet. Dazu muss es in seinem Auskunftsersuchen schon auf die Existenz solcher Anhaltspunkte hinweisen.

5. Kein Spaß - versteckte Kamera im Stadttheater

Ähnlich verdutzt wie die Leute, die in Fernsehsendungen wie z. B. "Verstehen Sie Spaß?" unfreiwillig Hauptdarsteller von heimlichen Filmaufnahmen werden, muss wohl ein Mitarbeiter der städtischen Bühnen in Freiburg gewesen sein. Dieser Mitarbeiter, so war in einem Zeitungsbericht zu lesen, habe im Freiburger Stadttheater eine versteckt angebrachte Videokamera entdeckt. Peu à peu sei herausgekommen, dass dies keineswegs die einzige Kamera sei und die Überwachung schon vor Jahren begonnen habe. Die Aufnahmen sollten angeblich Diebe überführen, doch seien sie auch geeignet gewesen, Mitarbeiter zu kontrollieren, denn die Fluchtwege, die beobachtet worden seien, benutzten nach Angaben des Personalrats hie und da auch Mitarbeiter, um das Haus unauffällig zu verlassen oder zu betreten.
Als ich mich der Sache annahm und die Stadt um Stellungnahme bat, räumte diese ein, dass insgesamt drei Videokameras während ca. 4 Wochen im Jahr 1998 und das ganze Jahr 2000 über die Fluchtwege und die Haustechnik versteckt im Visier hatten. Die Aufzeichnungen seien jeweils nach 24 Stunden automatisch gelöscht worden. Die Stadt habe aber die angebrachten Kameras inzwischen entfernt. Sie versicherte, die Maßnahmen hätten sich nicht gegen das Personal gerichtet. Vielmehr seien allein die Sicherheit des Gebäudes und der Schutz der Mitarbeiter vor Diebstählen und Ähnlichem bezweckt gewesen. Zur Rechtsgrundlage ihres Vorgehens wollte sich die Stadt lieber nicht äußern. In diesem Punkt half ich der Stadt auf die Sprünge. Bei heimlichen Videoaufnahmen handelt es sich mit den Worten des Landesdatenschutzgesetzes gesprochen um eine Erhebung personenbezogener Daten beim Betroffenen ohne seine Kenntnis. Sie ist nur zulässig, wenn eine Rechtsvorschrift sie ausdrücklich vorsieht oder zwingend voraussetzt oder die zu erfüllende Aufgabe ihrer Art nach eine solche Erhebung erforderlich macht und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ihr überwiegende schutzwürdige Interessen des Betroffenen entgegenstehen. Diese Voraussetzungen lagen aber nicht vor. Selbst wenn, was wegen der vagen Angaben der Stadt nicht abschließend zu klären war, eine Videoüberwachung im Grundsatz in Betracht gekommen wäre, hätten es in jedem Fall die schutzwürdigen Interessen der von der Maßnahme betroffenen Personen verlangt, dass sie offen und nicht heimlich vorgenommen wird. Mit andern Worten: Im Theater hätten deutlich sichtbare Hinweise auf die Kameras und ihre Funktion vorhanden sein müssen.

6. Bürgeranliegen

Bei der großen Zahl von Gemeinden und deren Aufgabenvielfalt überrascht es nicht, dass mancher Bürger auch datenschutzrechtliche Probleme mit seiner Gemeinde hat. Die Betroffenen wenden sich häufig Hilfe suchend an mich, wie die folgenden Fälle beispielhaft zeigen:

6.1 Die Jahrgangsfeier

Eine Bürgerin wandte sich empört an mich. Sie hatte eine Einladung zu einer Jahrgangsfeier erhalten und von den in der Einladung genannten Organisatoren nicht erfahren, von wem die Adressdaten stammen. Sie vermutete als Quelle das Einwohnermeldeamt ihrer Wohngemeinde, weil die Adresse auch ihren sonst nicht verwendeten zweiten Vornamen enthielt. Mit dieser Vermutung lag sie in der Tat richtig, wie meine Recherchen bei der Großen Kreisstadt ergaben. Deren Einwohnermeldeamt berief sich auf das Meldegesetz des Landes, das den Einwohnermeldeämtern erlaubt, bestimmte im Melderegister gespeicherte Daten, u. a. Namen, Anschriften und Geburtstage, zum Zwecke der Versendung von Einladungen zu Jahrgangsfeiern und ähnlichen Veranstaltungen zu nutzen. Hatte das Einwohnermeldeamt demnach rechtmäßig gehandelt? Mitnichten! Es hätte die Melderegisterdaten nur dazu verwenden dürfen, vom Veranstalter zur Verfügung gestellte Einladungsschreiben zu adressieren und zu versenden. Diese sog. Adressmittlung trägt einerseits dem Anliegen der Veranstalter, mit den Betroffenen Kontakt aufnehmen zu können, Rechnung. Andererseits verhindert dieses datenschutzfreundliche Verfahren, dass die Adressen dem Veranstalter bekannt werden, obwohl der eine oder die andere Jahrgangsangehörige das vielleicht gar nicht will. Dass das Meldegesetz die Herausgabe der Adressdaten in solchen Fällen nicht erlaubt, hatte das Einwohnermeldeamt nicht beachtet. Offenbar war sein Personal aus Kapazitätsgründen nicht in der Lage, die Einladungen selbst zu adressieren und zu verschicken. Deshalb hatte es einem bei einem anderen Amt der Stadt beschäftigten Mitorganisator der Jahrgangsfeier kurzerhand eine Adressenliste der Jahrgangsangehörigen ausgehändigt. Dieser hatte dann die Einladungen adressiert und verschickt. So nicht, musste ich der Stadt mitteilen und der Beschwerdeführerin Recht geben.

6.2 Die Vollstreckungshilfe

Forderungen beizutreiben ist ganz gewiss kein leichtes Geschäft. Das entbindet jedoch nicht von der Verpflichtung, die dafür maßgebenden Regelungen zu beachten. Darauf musste ich eine kleinere Stadt hinweisen. Sie hatte eine Nachbargemeinde gebeten, ihr bei der Einziehung einer vollstreckbaren Gebührenforderung Vollstreckungshilfe zu leisten. Dies, obwohl die Nachbargemeinde gar keinen Vollstreckungsbeamten bestellt hatte und deshalb überhaupt nicht in der Lage war, Pfändungen vorzunehmen. Die Nachbargemeinde hatte sich dann auch darauf beschränkt, dem Schuldner einen Außendienstmitarbeiter ins Haus zu schicken und ihn, übrigens ohne Erfolg, um Begleichung der Gebührenforderung zu bitten. So hätte die Stadt nicht vorgehen dürfen. Die mit dem Versand eines Vollstreckungshilfeersuchens verbundene Übermittlung personenbezogener Daten des Schuldners ist nämlich nur dann gerechtfertigt, wenn die ersuchte Behörde in der Lage ist, Vollstreckungsmaßnahmen vorzunehmen und damit die erbetene Vollstreckungshilfe auch zu leisten. Die Stadt hätte sich deshalb vor dem Versand ihres Vollstreckungshilfeersuchens vergewissern müssen, ob die Nachbargemeinde einen Vollstreckungsbeamten bestellt hat. Falls ihr dieses Vorgehen zu umständlich erschienen wäre, hätte sie an die Nachbargemeinde auch ein allgemein gehaltenes Schreiben richten und diesem ein verschlossenes Kuvert mit den personenbezogenen Daten des Schuldners beifügen können. In diesem Fall hätte die Stadt die ersuchte Gemeinde bitten müssen, den Umschlag ungeöffnet zurückzugeben, falls sie keinen Vollstreckungsbeamten hat. Bei beiden Alternativen hätte die ersuchte Gemeinde weder die Personalien des Betroffenen noch Höhe, Art usw. der Forderung erfahren.

6.3. Weitergabe von Bürgereingaben

Wie ich leider immer wieder feststellen muss, fehlt es Behörden allzu oft an der erforderlichen Sensibilität, wenn es um die vertrauliche Behandlung von Bürgereingaben geht. So kommt es immer wieder vor, dass Ämter die Schreiben von Bürgern, mit denen sich diese beschwerdeführend an sie gewandt haben, vollständig, also mit Namensnennung und Anschrift, als Kopie an andere Stellen oder Personen weitergeben, um sie über den Inhalt der Eingaben zu informieren oder ihnen Gelegenheit zu einer Stellungnahme zu geben. Für die Behörden ist es natürlich einfach und bequem, die Eingaben kurzerhand zu kopieren und dann komplett an andere weiterzugeben. Denn dadurch sparen sie sich den Zeitaufwand, den Inhalt der Schreiben in eigenen Worten wiederzugeben.
Offenbar sind sie sich dabei gar nicht darüber im Klaren, dass schon die Eingabe eines Bürgers ein personenbezogenes Datum des Bürgers ist und deshalb nur dann weitergegeben werden darf, wenn eine Rechtsvorschrift dies erlaubt oder der Bürger damit einverstanden ist. Außerdem übersehen viele Behörden, dass der Name des Bürgers oftmals gar nichts zur Sache tut und der Sachverhalt, um den es an sich geht, auch beurteilt werden kann, ohne den Namen des Beschwerdeführers zu kennen. In diesen Fällen ist es deshalb völlig ausreichend, wenn die Behörden andere Stellen oder Personen über den Inhalt einer Beschwerde informieren, ohne den Namen und die Anschrift des Bürgers zu nennen. Dazu einige Beispiele, in denen dies nicht beachtet wurde und die Bürger dadurch in unangenehme Situationen gerieten:

• Die Beschwerde bei der Kommunalaufsicht
  Ein Bürger bat ein Regierungspräsidium, im Wege der Kommunalaufsicht einen Sachverhalt zu überprüfen, der sich in seiner Wohngemeinde zugetragen hatte. Diese Angelegenheit hatte mit dem Bürger selbst nichts zu tun. Das Regierungspräsidium gab die Eingabe des Bürgers daraufhin vollständig als Kopie an die betreffende Gemeinde weiter, damit sich diese dazu äußern konnte. Dass das Regierungspräsidium der Gemeinde Gelegenheit zu einer Stellungnahme gab, ist ja sicher nicht zu beanstanden. Aber hätte sich das Regierungspräsidium dabei nicht darauf beschränken können, das Bürgermeisteramt über den Inhalt der Eingabe zu unterrichten, ohne den Namen des Bürgers zu offenbaren?

• Die Lärmbeschwerde
  Ein anderer Bürger beschwerte sich beim Ordnungsamt einer Großen Kreisstadt über Lärmbelästigungen, die von den Gaststätten in seiner Nachbarschaft herrührten. Das Ordnungsamt setzte daraufhin die betreffenden Gaststättenbetreiber über die Beschwerde in Kenntnis, indem es ihnen kurzerhand eine Kopie des Beschwerdeschreibens übersandte. Dies war so nicht zulässig. Das Ordnungsamt hätte die Gaststättenbetreiber bei der gegebenen Sachlage zwar in allgemeiner Form über den Inhalt der Beschwerde informieren können; dabei hätte es jedoch nicht den Namen und die Anschrift des beschwerdeführenden Bürgers preisgeben dürfen.

• Die veröffentlichten Briefe
  In diesem Fall veröffentlichte eine Gemeinde mehrere Schreiben von Bürgern, mit denen sich diese in einer bestimmten Angelegenheit an den Bürgermeister oder an den Gemeinderat gewandt hatten, auszugsweise im städtischen Mitteilungsblatt, und zwar mit Absenderangabe. Dies ging jedoch entschieden zu weit! Denn es war keinesfalls notwendig, durch die Namensangaben öffentlich bekannt zu geben, welcher Bürger sich mit welchen Einwendungen und Argumenten an die Stadtverwaltung gewandt hatte. Für den mit der Veröffentlichung verfolgten Zweck hätte es genügt, den Inhalt der Briefe ohne Namensnennung wiederzugeben.

6.4 Der verräterische PC in der Bücherei

Ein Benutzer einer Stadtbibliothek staunte nicht schlecht, als er einen dort aufgestellten Recherche-PC bediente. Zum einen konnte er auf dem Bildschirm zur Kenntnis nehmen, welches Buch oder andere Medium der Benutzer XY zur Zeit entliehen hatte. Aber das war noch nicht alles: Neugierig geworden, welche Geheimnisse der schlaue PC sonst noch preisgeben würde, gab er seinen eigenen Namen ein. Und siehe da, er bekam schwarz auf weiß bestätigt, dass ganz besonders bei ihm auf die unbeschädigte Rückgabe entliehener Bücher zu achten sei. Nun ist es zwar aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht von Nachteil, wenn die Betroffenen wissen, was über sie bibliotheksintern gespeichert ist. Dennoch musste ich, vom Benutzer darauf aufmerksam gemacht, der Sache auf den Grund gehen, schon wegen der geschilderten Einsichtsmöglichkeit in die Leserkonten Dritter. Die bei der Stadt angeforderte Stellungnahme ergab, dass die Möglichkeit, sich anzeigen zu lassen, wer was entliehen hatte, offenbar ihre Ursache in einem einmaligen technischen Fehler hatte, der dann kurzfristig behoben wurde.

Damit war die Sache allerdings noch nicht erledigt. Der im PC gespeicherte bibliotheksinterne Vermerk hatte nämlich gezeigt, dass das eingesetzte EDV-Verfahren über ein sog. Freitextfeld verfügte, in das die Mitarbeiter der Bibliothek beliebige Hinweise und Vermerke eintragen konnten. Aus der Sicht des Datenschutzes sind solche Datenfelder höchst problematisch, weil eine Kontrolle darüber, ob die Eintragungen in solchen Feldern tatsächlich auch notwendig und damit zulässig sind, kaum möglich ist. Solche Freitextfelder sollten deshalb möglichst nicht vorgesehen werden. Kann auf sie aus triftigen Gründen nicht verzichtet werden, müssen den Mitarbeitern konkrete Vorgaben dazu gemacht werden, was sie in das Feld eintragen dürfen. Auf einen Verzicht wollte sich die Stadt nicht einlassen, aber wenigstens will sie jetzt dem Bibliothekspersonal dafür Standardtexte vorgeben.

2. Abschnitt: Das Personalwesen

1. Personalamt zu Unrecht informiert

Immer wieder muss ich feststellen, dass der Datenfluss innerhalb einer Behörde keine Grenzen kennt und Daten intern "einfach so" weitergegeben werden. So manche Behörde ist sich nämlich offenbar nicht darüber im Klaren, dass auch die Datenweitergabe von einem Amt an ein anderes nur zulässig ist, wenn es eine Rechtsgrundlage dafür gibt. Ein typisches Beispiel ist folgender Fall, in dem sich ein Mitarbeiter einer Stadt über seinen Dienstherrn beschwerte. Was war geschehen?

Der Mitarbeiter, der auch dienstlich Kraftfahrzeuge zu führen hat, war in seiner Freizeit mit mehr als 0,5 Promille am Steuer erwischt worden. Deshalb verhängte die Bußgeldstelle, genau wie es das Gesetz vorsieht, ein Bußgeld und ein Fahrverbot von einem Monat gegen ihn. Um sich Unannehmlichkeiten am Arbeitsplatz von vornherein zu ersparen, machte der Bedienstete von der neu geschaffenen Möglichkeit Gebrauch, selbst den Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Fahrverbots zu bestimmen und gab seinen Führerschein während seines Urlaubs in amtliche Verwahrung. Als er danach wieder zur Arbeit erschien, hielt ihm sein Vorgesetzter vor, er habe ihn pflichtwidrig nicht über das Fahrverbot unterrichtet. Wie sich herausstellte, hatte die städtische Bußgeldstelle das Personalamt über den Fehltritt des Mitarbeiters und das verhängte Fahrverbot informiert, weil dort bekannt war, dass es sich bei dem Delinquenten um einen Kollegen handelte. Das Personalamt wiederum setzte dessen unmittelbaren Vorgesetzten in Kenntnis. Nach den Gründen ihres Vorgehens gefragt, blieb mir die Stadt die Antwort auf die Frage nach der Rechtsgrundlage schuldig. Sie teilte mir lediglich mit, weil der Mitarbeiter ein Dienstfahrzeug führe und auch andere Mitarbeiter befördere, sei es unabdingbar gewesen, dessen Vorgesetzten via Personalamt über das Fahrverbot zu unterrichten, damit dieser feststellen kann, ob der Mitarbeiter die im Straßenverkehr erforderliche Fahreignung besitzt.

Mit dieser Begründung ließ sich diese interne Datenweitergabe freilich nicht rechtfertigen. Hätte die Bußgeldstelle einen Blick in die einschlägigen Rechtsvorschriften geworfen, hätte sie festgestellt, dass die Datenweitergabe an das Personalamt nur in Betracht gekommen wäre, wenn die Entscheidung der Bußgeldstelle Grundlage für eine arbeitsrechtliche Maßnahme hätte sein können. Das war aber unter keinen Umständen der Fall. Zudem war es nicht Aufgabe des Personalamts, die Einhaltung des Fahrverbots zu überwachen, und erst recht nicht darüber zu befinden, ob der Mitarbeiter die erforderliche Fahreignung besitzt.
Nach meiner Beanstandung will die Stadt künftig die Rechtslage beachten.

2. Personalratspost in falschen Händen

Dass Telefaxe manchmal nicht beim Empfänger, sondern ganz woanders ankommen, weil der Absender sein Telefaxgerät nicht sorgfältig genug bedient hat, ist leider eine altbekannte Erscheinung. Eine ganz andere Variante, wie Telefaxe auf Abwege geraten können, spielte sich bei einer Großen Kreisstadt ab. Eine Mitarbeiterin wollte an einem Wochenende von Zuhause aus dem Personalrat ein Schreiben zufaxen. Zuvor waren die beiden übereingekommen, das Telefax an den Fax-Anschluss der Stadtkämmerei zu senden, weil der Personalrat über kein eigenes Telefaxgerät verfügt. Adressiert war das Fax so:

In dem Schreiben erhob die Mitarbeiterin schwere Vorwürfe gegen den Leiter der Personalabteilung und ihre unmittelbare Vorgesetzte.
Nun hätte man vermuten können, das Telefax schlummere dort bis zum nächsten Montag, wo es der Personalratsvorsitzende dann hätte in Empfang nehmen können, doch es kam ganz anders. Ein Bürgermeister, dessen Arbeitseifer ihn auch an diesem Wochenende arbeiten ließ, sah das Telefax, nahm es an sich und leitete es umgehend dem Leiter der Personalabteilung zu. Erst einige Tage später und nur auf Nachforschungen hin erhielt auch der Adressat, der Personalratsvorsitzende, eine Kopie des Telefaxes. Dass die Stadt damit einen groben Datenschutzverstoß begangen hatte, bedarf wohl keiner näheren Begründung. Zwar ist der Personalrat formal betrachtet Teil der Dienststelle, also des Bürgermeisteramts. Unbestritten nimmt er jedoch seine Aufgaben unabhängig und eigenverantwortlich wahr und steht dem Behördenleiter dabei gleichberechtigt gegenüber. Den Beschäftigten ist es gestattet, sich ohne Wissen oder Beteiligung des Dienstherrn mit Anregungen und Beschwerden unmittelbar an den Personalrat zu wenden. Auch erstreckt sich das Direktions- und Organisationsrecht des Dienstherrn nicht auf die für den Personalrat bestimmte Post. Deshalb darf er von deren Inhalt keine Kenntnis nehmen.

Als ob der Datenschutzverstoß nicht schon schlimm genug gewesen wäre: Hanebüchen war, wie sich die Stadt aus der Affäre ziehen wollte. Sie meinte, der Bürgermeister habe das Telefax, ohne es durchzulesen (!), allein aufgrund des Absenders dem Leiter der Personalabteilung übergeben, weil er gewusst habe, dass zwischen der Mitarbeiterin und der Personalabteilung in arbeitsrechtlichen Fragen reger Schriftverkehr geführt wird. Wäre es tatsächlich so gewesen, würden sich folgende Fragen stellen:

Warum hat der Bürgermeister zwar den Absender, nicht aber den direkt darunter aufgeführten Adressaten gelesen?

Woher wusste der Bürgermeister, wenn er das Telefax gar nicht gelesen hatte, dass es einen "arbeitsrechtlichen" Inhalt hatte?

Warum hatte die Mitarbeiterin ihr Telefax, wenn es denn für die Personalabteilung bestimmt gewesen wäre, dann nicht auch an das für diesen Bereich eingerichtete Telefaxgerät, sondern an eines in einem ganz anderen Dezernat geschickt?

Um die Stadt nicht noch mehr in die Bredouille zu bringen, habe ich ihr diese Fragen gar nicht mehr gestellt, sondern sie aufgefordert, künftig die Rechtsstellung und die Unabhängigkeit des Personalrats zu achten und es zu unterlassen, sich der für ihn bestimmten Post zu bemächtigen.

3. Kein Datenschutz bei Personalknappheit?

Nicht auszurotten ist offenbar ein vor etlichen Jahren von einem Formularverlag herausgegebener Personalbogen, der heute immer noch landauf, landab kursiert. Auch in diesem Jahr feierte er wieder fröhliche Urständ, wie wir durch die Eingabe eines Stellenbewerbers erfuhren. Aus welchen Gründen dieser datenschutzrechtlich inakzeptabel ist, haben wir wiederholt kund getan (vgl. 13. Tätigkeitsbericht 1992, LT-Drs. 11/1060, S. 117; 14. Tätigkeitsbericht 1993, LT-Drs. 11/2900, S. 105). Gleichwohl verwendet eine Einrichtung, in der sich die Stadt Stuttgart und zahlreiche Städte und Gemeinden aus deren Umland zur Kulturförderung zusammengeschlossen haben, eben jenen völlig überholten Personalbogen. Dass es immer noch öffentliche Stellen gibt, die diesen Personalbogen verwenden, ist schon schlimm genug. Deprimierend war in diesem Fall aber auch, wie der Geschäftsführer der Einrichtung reagierte, nachdem wir ihn mit der Rechtslage bekannt gemacht hatten. Unter anderem schrieb er uns Folgendes:

Diese Sätze sprechen aus sich heraus Bände und bedürfen keiner Kommentierung. Eines ist allerdings klar: Der Umstand, dass eine öffentliche Stelle - aus welchen Gründen auch immer - über zu wenig Personal verfügt, kann kein Rechtfertigungsgrund dafür sein, die Datenschutzrechte des Bürgers zu ignorieren und links liegen zu lassen. Warum der Geschäftsführer einen Personalbogen verwendete, obwohl er die darin erfragten Angaben offenbar überhaupt nicht benötigte, wird sein Geheimnis bleiben. Den Vorstand der Einrichtung habe ich gebeten dafür zu sorgen, dass künftig dort nur noch ein datenschutzgerechter Personalbogen verwendet wird, ähnlich dem, wie er in der Landesverwaltung schon seit 1990 verbindlich eingeführt ist.

4. Der Mitarbeiter fehlt - was dann?

In den meisten Behörden gehört es heute zum Standard, dass die Mitarbeiter über eine persönliche E-Mail-Adresse verfügen. Auf diese Weise können sie vom Bürger oder von Kollegen schnell und direkt Nachrichten entgegennehmen und bei Bedarf rasch reagieren. Die meisten haben heutzutage regelmäßig auch eine sog. Sprachbox (Anrufbeantworter), so dass es möglich ist, einem Mitarbeiter eine mündliche Nachricht zukommen zu lassen, auch wenn dieser gerade nicht anwesend ist. Der Nachteil dieser direkten Kommunikation liegt natürlich darin, dass Vorgesetzte und Kollegen nicht ohne weiteres erfahren, ob ein Mitarbeiter Nachrichten erhalten hat und ggf. welchen Inhalt sie haben. Dies nehmen die Behördenchefs, wenn sie persönliche E-Mail-Adressen und Sprachboxen einrichten lassen, meist klaglos in Kauf, wenn der Mitarbeiter anwesend oder nur kurzfristig abwesend ist. Anders verhält es sich, wenn er länger, z. B. wegen Urlaub, Fortbildung oder Krankheit, fehlt. In diesem Fall herrscht vielfach Unklarheit oder Streit darüber, ob und ggf. in welchem Umfang Vorgesetzte oder Kollegen auf das E-Mail-Postfach und die Sprachbox eines Mitarbeiters zugreifen oder einfach eine Anrufumleitung an den Vertreter aktivieren dürfen. Die Antwort auf diese Frage ist in der Tat komplex und nicht ganz einfach. Es gilt Folgendes zu unterscheiden:

Weil es noch immer kein spezielles Arbeitnehmerdatenschutzgesetz des Bundes gibt, ist die Frage vor allem nach den Vorschriften des Landesbeamtengesetzes (LBG) und des Landesdatenschutzgesetzes (LDSG) zu beantworten. Diese besagen dazu aber nur, dass der Arbeitgeber Daten seiner Mitarbeiter speichern und nutzen darf, soweit dies zur Durchführung des Dienst- oder Arbeitsverhältnisses erforderlich ist; spezielle Regelungen dazu, was in diesem Sinne erforderlich ist, fehlen. Deshalb ist für die Beantwortung der Frage, ob und in welchem Umfang Verbindungsdaten oder der Inhalt der Telefon- oder E-Mail-Kommunikation der Mitarbeiter einem Vorgesetzten oder Kollegen bekannt werden dürfen, eine Gesamtwürdigung der Interessen des Dienstherrn, der Mitarbeiter und des an der Telekommunikation beteiligten Dritten vorzunehmen, soweit keine speziellen Vorschriften des Telekommunikationsrechts einschlägig sind. Bei dieser Abwägung ist auf der Seite des Dienstherrn dessen Recht und Pflicht zu berücksichtigen, die sachgerechte Aufgabenerledigung auch für den Fall der Abwesenheit eines Mitarbeiters sicherzustellen. Dieser hat ein legitimes Interesse daran, dass seine Telekommunikation keiner unverhältnismäßigen Verhaltens- und Leistungskontrolle unterworfen ist und auch eine Inhaltskontrolle nicht über das zumutbare Maß hinausgeht. Auf der Seite des mit dem Mitarbeiter in Kontakt tretenden Dritten ist dessen Interesse zu berücksichtigen, bestimmte Informationen nur diesem Mitarbeiter zukommen zu lassen. Konkret bedeutet das für einzelne Konstellationen Folgendes:

4.1 Angehörige besonderer Berufsgruppen und Bedienstete mit besonderer Vertrauensstellung

Das Abhören der Sprachbox durch den Vertreter, die Anrufumleitung an diesen, die Weiterleitung von E-Mails an ihn oder der Zugriff auf das elektronische Postfach durch den Vertreter ist von vornherein bei solchen Bediensteten unzulässig, die Träger von Berufsgeheimnissen sind oder eine besondere Vertrauensstellung einnehmen. Da diese einer besonderen, auch behördenintern wirkenden Schweigepflicht unterliegen, dürfen Vorgesetzte und Kollegen nicht einmal wissen, dass eine bestimmte Person Kontakt mit ihnen hat oder wünscht. Zu diesem Personenkreis zählen nach § 203 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs insbesondere Ärzte und Angehörige anderer Heilberufe, Psychologen sowie Ehe-/Erziehungs-/Jugend- oder Suchtberater. Dasselbe gilt für Mitarbeiter mit einer besonderen Vertrauensstellung wie z. B. Personalräte.

4.2 Anrufumleitung und Abhören der Sprachbox

• Rechtslage bei privater Mitbenutzung
  Soweit es den Mitarbeitern ausdrücklich oder durch Duldung gestattet ist, private Telefongespräche zu führen, wäre die Anrufumleitung an den Vertreter und das Abhören der Sprachbox durch diesen von vornherein unzulässig. Insoweit ist der Dienstherr nämlich nach § 85 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) Anbieter eines Telekommunikationsdienstes und unterliegt den Vorschriften dieses Gesetzes und der Telekommunikations-Datenschutzverordnung (TDSV) und damit dem Fernmeldegeheimnis. Nach § 85 Abs. 3 TKG ist es dem Anbieter eines Telekommunikationsdienstes jedoch untersagt, sich oder anderen über das für die geschäftsmäßige Erbringung der Telekommunikationsdienste erforderliche Maß hinaus Kenntnis vom Inhalt oder den näheren Umständen der Telekommunikation zu verschaffen.

• Rechtslage bei nicht zugelassener privater Mitbenutzung
  Soweit die private Mitbenutzung des Telefonanschlusses durch die Mitarbeiter nicht erlaubt ist und auch nicht wissentlich geduldet wird, finden die Vorschriften des Telekommunikationsrechts keine Anwendung. Deshalb kann die Frage, ob der Vertreter berechtigt ist, beim Telefonapparat des abwesenden Kollegen die Anrufweiterleitung zu aktivieren oder die Sprachbox abzuhören, nur aufgrund der bereits angesprochenen Abwägung beantwortet werden. Zu berücksichtigen ist dabei zunächst, dass sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Arbeitnehmer auch dann auf sein "Recht am eigenen Wort" berufen kann, wenn er Dienstgespräche führt. Zudem ist wesentlich, dass auch der Anrufer diesen Schutz des Rechts am eigenen Wort genießt. Dieser Schutz des gesprochenen Wortes gilt zwar nicht uneingeschränkt, für einen Eingriff ist jedoch ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse des Arbeitgebers erforderlich. Ein berechtigtes Interesse des Arbeitgebers kann darin bestehen sicherzustellen, dass für einen abwesenden Mitarbeiter bestimmte Telefonate während dessen Abwesenheit bearbeitet werden. Die zu treffende Abwägung fällt nach meiner Beurteilung aber zugunsten der Vertraulichkeit des gesprochenen Wortes, also zugunsten der Grundrechte des Anrufers und des angerufenen Mitarbeiters aus, und zwar aus folgenden Gründen:
  Soweit es um eine geplante Abwesenheit des Bediensteten geht (Urlaub, Kur, Dienstreise etc.), besteht schon deshalb kein Grund, in die Rechte des Anrufers und des angerufenen Bediensteten einzugreifen, weil durch eine Ansage auf der Mailbox dem Anrufer mitgeteilt werden kann, dass der betreffende Bedienstete abwesend ist, wie lange dies der Fall ist und an wen sich der Betreffende ggf. wenden kann.
  Bei ungeplanter Abwesenheit des Mitarbeiters (z. B. Krankheit) scheidet diese Möglichkeit aus. Gleichwohl halte ich die "Kundenfreundlichkeit" des Arbeitgebers nicht für ein so überwiegendes schutzwürdiges Interesse, dass es den dargelegten Grundrechtseingriff rechtfertigen könnte. Wer die Durchwahlnummer eines Mitarbeiters wählt, muss nämlich stets damit rechnen, dass dieser - aus welchen Gründen auch immer - abwesend ist. Je nach Wichtigkeit und/oder Dringlichkeit der Angelegenheit kann sich der Anrufer in diesem Fall jederzeit an die Telefonzentrale wenden, um entweder mit dem Stellvertreter des betreffenden Mitarbeiters verbunden zu werden oder in Erfahrung zu bringen, wie lange dessen Abwesenheit voraussichtlich dauern wird.
  Hinzu kommt Folgendes: Der Vorgesetzte oder der Stellvertreter des abwesenden Mitarbeiters dürfte ohnehin nicht ohne weiteres die Möglichkeit haben, dessen ankommende Anrufe auf seinen Apparat umzuleiten oder seine Sprachbox abzuhören. Eine Telefonanlage darf nämlich nicht so konfiguriert sein, dass jeder ohne Eingabe einer sog. persönlichen Identifikationsnummer (PIN) die Anrufumleitung initiieren kann. Die PIN der Mitarbeiter müssten also irgendwo verschlossen und besonders geschützt deponiert sein mit der Folge, dass nur besonders ermächtigte Mitarbeiter im Fall krankheitsbedingter Abwesenheit eines Kollegen die Anrufumleitung aktivieren oder den Zugang zur Sprachbox ermöglichen können.

4.3 E-Mail-Verkehr

Für die Weiterleitung von E-Mails an den Vertreter oder dessen Zugriff auf das elektronische Postfach des abwesenden Kollegen gilt genau dasselbe wie für die Anrufumleitung bzw. den Zugang zur Sprachbox. Zwar ist bei einer E-Mail nicht das Recht des gesprochenen Worts betroffen, doch steht der E-Mail-Verkehr der telefonischen Kommunikation näher als dem Wechseln von Briefen. E-Mails sind in der Regel dadurch gekennzeichnet, dass sie spontan und wenig förmlich formuliert werden und oft schnelle Reaktionen auf Äußerungen des Adressaten darstellen. Deshalb sollten sie den gleichen Schutz genießen wie Telefonate.
Bei geplanter Abwesenheit eines Mitarbeiters ist dies schon deshalb unproblematisch, weil dem Absender der E-Mail durch den Abwesenheitsassistenten (Auto-Reply-Funktion) automatisch die Dauer der Abwesenheit und die E-Mail-Adresse des zentralen Posteingangs oder des Vertreters mitgeteilt werden können. Im Übrigen muss auch der E-Mail-Absender damit rechnen, dass der Adressat abwesend ist. Will er eine E-Mail versenden, die wichtig und/oder dringlich ist, muss er diese entweder an den zentralen Posteingang der Dienststelle richten oder sich vergewissern, dass der betreffende Mitarbeiter die E-Mail auch zur Kenntnis nehmen kann.

5. Das Lehrerkollegium und die Leistungsstufe

Um die starren Besoldungsregelungen für beamtete Staatsdiener aufzuweichen und besondere Leistungen honorieren zu können, schufen im Jahr 1998 sowohl der Bund als auch die Länder die rechtlichen Voraussetzungen dafür, dass Beamten der Besoldungsordnung A sog. Leistungsstufen gewährt werden können. Danach kann die Besoldung eines Beamten, der "dauerhaft herausragende Gesamtleistungen erbringt", so erhöht werden, wie wenn er bereits die nächsthöhere Besoldungsstufe erreicht hätte. Nachdem die Landesregierung die Beamten des Landes zunächst nicht in den Genuss von Leistungsstufen kommen lassen wollte, können auch sie seit Januar 2000 diese Segnung erhalten. Allerdings hat die Sache noch einen entscheidenden Haken: Gibt es in einer Behörde mehrere Beamte, die herausragende Leistungen erbringen, erhalten nicht etwa alle eine Leistungsstufe, sondern maximal 10 % der in Frage kommenden Beamten, die das Endgrundgehalt noch nicht erreicht haben. Deshalb müssen die Vorgesetzten häufig eine Auswahl treffen. Besonders im Schulbereich äußerte sich deswegen Unmut über die neue Regelung, zumal nach der ersten Runde der Leistungsstufengewährung im Jahr 2000 nicht transparent war, wer aufgrund welcher Kriterien in den Genuss der Vergünstigung gekommen war. In der zweiten Runde in diesem Jahr wurde deshalb der Wunsch laut, die Schulleiter sollten doch dem Lehrerkollegium die Namen derjenigen, die eine Leistungsstufe erhalten haben, bekannt geben, was aber in der Regel unter Hinweis auf den Datenschutz abgelehnt wurde. Auf entsprechende Nachfragen konnte ich diese Beurteilung nur bestätigen. Gäbe ein Schulleiter bekannt, wem er eine Leistungsstufe zugesprochen hat, wäre dies in der Terminologie des Datenschutzrechts ausgedrückt eine Weitergabe eines Personalaktendatums an Dritte i. S. von § 113 und § 113d des Landesbeamtengesetzes. Ohne Zustimmung des Bediensteten dürfen Personalaktendaten aber nur unter engen Voraussetzungen weitergegeben werden, die hier eindeutig nicht vorliegen. Seit April dieses Jahres teilt das Kultusministerium diese datenschutzrechtliche Bewertung, während es zuvor die Leistungsstufenempfänger im eigenen Haus in einem internen Rundschreiben veröffentlicht haben soll.

6. Die dünnhäutige Beihilfestelle

Weil die Beamten bekanntlich nicht der gesetzlichen Krankenversicherung angehören, müssen sie sämtliche Kosten für ärztliche Behandlung, Krankenhausaufenthalt und Arznei- und Hilfsmittel zunächst selbst bezahlen. Je nach Familienstand bekommen sie aber einen unterschiedlich hohen Teil der Kosten vom Dienstherrn zurückerstattet. Die Landesbeamten erhalten die Beihilfe vom Landesamt für Besoldung und Versorgung (LBV) in Fellbach. Bei der Festsetzung einer Beihilfe bleibt es nicht aus, dass es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen Antragsteller und Beihilfestelle über die Beihilfefähigkeit einer Behandlung oder eines Arznei- oder Hilfsmittels kommt. So war es auch bei einer Grundschullehrerin, der das LBV eine Beihilfe von ca. 350 DM verweigerte. Da half alles Lamentieren und Bitten um eine großzügige Handhabung nichts; auch im Widerspruchsverfahren blieb das LBV bei seiner Ablehnung. Für diese Entscheidung zeigte die Lehrerin allerdings wenig Verständnis und schrieb abschließend an das LBV:

Zudem fügte sie ihrem Schreiben einen kritischen Aufsatz eines Professors über bürokratische Belastungen mittelständischer Unternehmen bei, in dem es heißt:

Auf dieses Schreiben reagierte das LBV äußerst dünnhäutig. Es schickte eine Kopie des Briefes an das Oberschulamt Stuttgart mit der Bitte, das Verhalten der Lehrerin in dienstrechtlicher Hinsicht zu überprüfen. Dabei vergaß es nicht, ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass "die Beihilfeangelegenheit der Beamtin korrekt bearbeitet wurde", wobei aus der ebenfalls angegebenen Personalnummer ohnehin ersichtlich war, dass es sich um eine Beihilfeangelegenheit handelte. Das Oberschulamt ließ sich das nicht zweimal sagen und forderte die Lehrerin unter Hinweis darauf, dass das LBV ihr Schreiben "dem Oberschulamt zur Aufnahme in ihre Personalakte" übersandt habe, zur Stellungnahme auf. Unter welchen dienstrechtlichen Gesichtspunkten es die Angelegenheit prüfen will, wollte das Oberschulamt der Lehrerin allerdings zu diesem Zeitpunkt nicht sagen. Deshalb gab die Lehrerin auch keine Stellungnahme ab, sondern machte das Oberschulamt lediglich darauf aufmerksam, dass sie die Übersendung des Schreibens durch das LBV für unrechtmäßig halte. Daraufhin fühlte sich das Oberschulamt wenigstens bemüßigt, der Lehrerin mitzuteilen, ihr Schreiben würde der Pflicht eines Beamten, durch sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht zu werden, die sein Beruf erfordert, nicht gerecht und es sehe einen dienstrechtlichen Bezug in ihrer Äußerung " ... für dieses Land und diesen Staat fortan 'freiwillig' keinen Finger mehr (zu) rühren".

Um es kurz zu machen: Die Lehrerin gab die gewünschte Stellungnahme nicht ab und bat mich, die Angelegenheit zu überprüfen. Dabei kam ich zu folgendem Ergebnis:

Das LBV und das Oberschulamt haben die Sache viel zu hoch aufgehängt. Eine Dienstpflichtverletzung der Lehrerin hätte dann vorgelegen, wenn ihr Schreiben verletzende Äußerungen und/oder die Ankündigung, ihren Dienst künftig nicht mehr pflichtgemäß ausüben zu wollen, enthielte. Von beidem konnte weder das LBV noch das Oberschulamt aufgrund des in Rede stehenden Schreibens ausgehen. Allein darin, dass ein Beamter missbilligende Wertungen oder zugespitzte Kritik am Vorgehen von Vorgesetzten oder Behörden seines Dienstherrn vorträgt, liegt nämlich noch keine Verletzung der Dienstpflicht eines Beamten. Eine solche ist dann anzunehmen, wenn die Äußerungen ehrverletzenden Charakter haben, den ich aber im Schreiben der Lehrerin nun wirklich nicht erkennen kann. Auch in der Ankündigung der Petentin, sie werde " ... für dieses Land und diesen Staat fortan 'freiwillig' keinen Finger mehr rühren", liegt keine Dienstpflichtverletzung. Zwar kann ein Dienst nach Vorschrift dann pflichtwidrig sein, wenn er dazu bestimmt ist, staatliche Funktionen lahm zu legen oder als Bummelstreik anzusehen wäre. Das Oberschulamt meint zwar, eine Lehrkraft sei auch verpflichtet, freiwillige Leistungen zu erbringen, doch hier irrt es grundlegend. Wie sich bereits aus dem Wort freiwillig ergibt, handelt es sich dabei um Leistungen, zu denen der Beamte gerade nicht verpflichtet ist. Zur vollen Hingabe an das Amt gehört nur die Bewältigung des zugewiesenen Arbeitspensums eines Beamten, wozu er - soweit erforderlich - in engem Rahmen auch Überstunden zu machen hat. Tätigkeiten, die nicht zu Erfüllung der Aufgaben auf einem bestimmten Dienstposten gehören, muss der Beamte auch nicht erbringen. Vor diesem Hintergrund war der Aktionismus des LBV und des Oberschulamts fehl am Platz. In jedem Fall unzulässig war, dass das LBV dem Oberschulamt mitteilte, dass sich die Angelegenheit im Rahmen eines Beihilfeverfahrens abgespielt hatte. Dies hat das LBV im Gegensatz zum Oberschulamt am Ende auch eingesehen.

7. Der Stellenplan de luxe

Seit jeher sind die Städte und Gemeinden verpflichtet, jährlich einen Stellenplan aufzustellen, der vom Gemeinderat als Bestandteil von Haushaltsplan und Haushaltssatzung beschlossen werden muss. In ihm bestimmt die Gemeinde die Stellen ihrer Beamten und der nicht nur vorübergehend beschäftigten Angestellten und Arbeiter, die für die Erfüllung der Aufgaben im betreffenden Jahr erforderlich sind. Zudem kann die Gemeinde einen Organisationsplan aufstellen, der auch die Bewertung der Stellen enthalten kann. Mit diesen Angaben wollte sich der Gemeinderat einer Großen Kreisstadt jedoch auf einmal nicht mehr zufrieden geben. Er forderte von der Gemeindeverwaltung einen "Organisationsstellenplan", in dem bei der jeweiligen Stelle auch der Name der Stelleninhaberin oder des Stelleninhabers aufgeführt sein sollte. So hätte zumindest jedes Gemeinderatsmitglied nachlesen können, wer wo in welchem Umfang beschäftigt ist und wie der Betreffende besoldet oder eingruppiert ist. Der Personalrat, dem dieses Ansinnen entschieden zu weit ging, bat mich um Schützenhilfe. Die konnte ich ihm auch gewähren, denn die Gemeindeverwaltung darf dem Wunsch des Gemeinderats nicht entsprechen. Klar ist, dass der Gemeinderat Anspruch auf alle Informationen hat, die er als Grundlage für von ihm zu treffende Entscheidungen oder ein Tätigwerden im Rahmen seiner Zuständigkeit benötigt. Eine komplette personenbezogene Stellenübersicht gehört dazu aber nicht. Für die Beratung und Beschlussfassung über die Haushaltssatzung ist nämlich nur von Belang, in welchen Bereichen welche Stellen vorhanden sind oder ausgewiesen werden sollen. Um im Einzelfall Personalentscheidungen zu treffen, benötigt der Gemeinderat ebenfalls keine Auflistung sämtlicher städtischer Bediensteter. Personenbezogene Stellenübersichten benötigt man dagegen bei der Personalplanung und Personalwirtschaft. Dafür ist jedoch nicht der Gemeinderat, sondern nur der Bürgermeister zuständig.

3. Abschnitt: Ausländerwesen

1. Die Regelanfrage bei der Einbürgerung

Ein Diplomingenieur aus Stuttgart schrieb uns, er habe vor kurzem seine langjährige griechische Lebensgefährtin geheiratet. Weil seine Frau in Deutschland geboren und aufgewachsen sei, hätten sie sich nach der Hochzeit entschlossen, ihre Einbürgerung zu beantragen. Den Antragsformularen, die sie dafür von der Ausländerbehörde ausgehändigt bekommen hätten, sei ein Hinweisblatt beigelegen, in dem er zu seinem Erstaunen habe lesen müssen, dass seine Frau im Einbürgerungsverfahren einer sicherheitsmäßigen Überprüfung durch den Verfassungsschutz unterzogen werde.

Damit kam die vorläufige allgemeine Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zum Staatsangehörigkeitsrecht auf den Prüfstand. Darin hatte das Innenministerium Ende 1999 die Einbürgerungsbehörden angewiesen, dass sie bei allen Ausländern, die sich einbürgern lassen wollen und älter als 16 Jahre sind, eine Sicherheitsüberprüfung unter Einbeziehung des Verfassungsschutzes vorzunehmen haben. Aus dem Behördendeutsch übersetzt heißt das, dass die Einbürgerungsbehörden gehalten sind, unterschiedslos über jeden Ausländer, der sich einbürgern lassen will, beim Landesamt für Verfassungsschutz anzufragen, ob es dort Erkenntnisse über ihn gibt. Hätte das Innenministerium mein Amt beim Erlass der Verwaltungsvorschrift - wozu es nach den Vorschriftenrichtlinien der Landesregierung verpflichtet gewesen wäre - beteiligt, hätte ich es darauf hingewiesen, dass diese Regelanfrage zu weit geht. Die Rechtslage sieht nämlich so aus:

Das Innenministerium ließ mich wissen, dass es an der Regelanfrage über Einbürgerungsbewerber festhalten will. Mit dem geltenden Recht steht dies nicht im Einklang. Hätte der Gesetzgeber die Regelanfrage gewollt, hätte er dies mit der gebotenen Deutlichkeit in den Regelungen über das Einbürgerungsverfahren zum Ausdruck bringen müssen. Das hat er jedoch nicht getan. Ich weiß wohl, dass im Zuge der Terroranschläge vom 11. September 2001 Forderungen laut geworden sind, bei der Einbürgerung von Ausländern die Regelanfrage für Einbürgerungsbewerber einzuführen und sich der Bundesrat diesen zwischenzeitlich angeschlossen hat. Per Verwaltungsvorschrift, wie dies der Bundesrat verlangt, lässt sich das jedoch nicht machen. Die zwingende Beteiligung des Verfassungsschutzes im Einbürgerungsverfahren, der seine Erkenntnisse mit nachrichtendienstlichen Mitteln beschaffen kann, bringt einen gravierenden Eingriff in das Grundrecht auf Datenschutz der betroffenen Bürger mit sich. Solche Eingriffe bedürfen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkung klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Deshalb muss, wie es sich in einer Demokratie gehört, das Parlament über eine solche Forderung entscheiden.

2. Die Ausländerbehörde vergisst nichts!

Ausländer, die sich in Deutschland aufhalten, unterliegen der Überwachung durch die Ausländerbehörden. Lassen sie sich etwas zu Schulden kommen, müssen sie unter Umständen mit ihrer Ausweisung rechnen und dann Deutschland verlassen. Erhalten andere Behörden Kenntnis von einem Ausweisungsgrund, haben sie darüber die Ausländerbehörden zu unterrichten. Ausgewiesen werden kann ein Ausländer beispielsweise, wenn er die freiheitlich demokratische Grundordnung gefährdet oder sich bei der Verfolgung politischer Ziele an Gewalttätigkeiten beteiligt oder einen nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoß gegen Rechtsvorschriften begangen hat. Immerhin ist damit auch klar, dass bei vereinzelten oder geringfügigen Verstößen eine Mitteilung unterbleibt. Als geringfügig sind Ordnungswidrigkeiten anzusehen, wenn die dafür festgesetzte Geldbuße nicht mehr als 1.000 DM beträgt. Straftaten gelten als geringfügig, wenn das Ermittlungsverfahren ohne oder gegen eine Geldauflage von weniger als 1.000 DM eingestellt oder wenn der Täter zu einer Geldstrafe von weniger als 30 Tagessätzen verurteilt worden ist. Für die Behördenpraxis folgt daraus, dass Ausländerbehörden nur rechtskräftige Strafurteile und Bußgeldbescheide zu ihren Ausländerakten nehmen dürfen, wenn die verhängten Sanktionen die Geringfügigkeitsgrenze überschreiten. Das bedeutet freilich nicht, dass die Ausländerbehörden vor dem rechtskräftigen Abschluss eines Bußgeld- oder Strafverfahrens eingegangene Mitteilungen als Luft behandeln müssten. Sie dürfen solche Mitteilungen gleichwohl zu ihren Ausländerakten nehmen, müssen sie aber wieder entfernen, wenn das Verfahren eingestellt oder eine Sanktion verhängt worden ist, die unterhalb der Geringfügigkeitsgrenze liegt.

Dieser Rechtslage tragen die Ausländerbehörden, wie wir bei Kontrollen festgestellt haben, nicht immer Rechnung. Sie nehmen Mitteilungen über Anzeigen wegen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten sowie Strafbefehle und Strafurteile stets zu ihren Ausländerakten und belassen sie dort selbst dann, wenn der Ausländer später freigesprochen oder das Verfahren eingestellt worden ist. Selbst Mitteilungen der Polizei über nächtliche Ruhestörungen haben wir in Ausländerakten gefunden. Auch kommt es oft vor, dass Jahre alte Mitteilungen über Anzeigen wegen einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit in den Ausländerakten liegen, ohne dass daraus ersichtlich wäre, wie das Bußgeld- oder Ermittlungsverfahren seinerzeit ausgegangen ist. Um diesen untragbaren Zustand zu ändern, bat ich Anfang Juli 2001 das Innenministerium sicherzustellen, dass die Ausländerbehörden künftig bei der Aufbewahrung von Mitteilungen über Straf- und Bußgeldverfahren der geschilderten Rechtslage Rechnung tragen. Dabei schlug ich vor, die gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums, des Justizministeriums und des Sozialministeriums über die Ausweisung von Ausländern entsprechend zu ergänzen. Ob das Innenministerium meinem Petitum nachkommen wird, weiß ich nicht. Es hüllt sich bislang noch in Schweigen.

3. Fragen an den Ehegatten

Darf eine Ausländerbehörde vor Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis von einem Ausländer und seinem (ausländischen oder deutschen) Ehepartner eine schriftliche Erklärung zur ehelichen Lebensgemeinschaft einholen und darin danach fragen, ob sie getrennt leben, ob die Ehe geschieden ist, die Scheidung beantragt ist oder ob Scheidungsabsichten bestehen? Ein Rechtsanwalt, der uns mit dieser Frage konfrontiert hatte, weil eine Ausländerbehörde von seinem Mandanten und von dessen Ehefrau eine solche Erklärung erbeten hatte, meinte nein, weil den Ehepartner im aufenthaltsrechtlichen Verfahren nach dem Ausländergesetz weder eine Mitwirkungsobliegenheit noch eine Pflicht zu Angaben gegenüber der Ausländerbehörde treffe. Mit diesem Hinweis hatte der Anwalt recht. Doch beantwortet war damit seine Frage noch nicht. Die Sache ist nämlich verzwickter:

Einem ausländischen Ehegatten eines in Deutschland lebenden Ausländers kann nach den Vorschriften des Ausländergesetzes ein Aufenthaltsrecht gewährt werden; unter Umständen hat er sogar einen Anspruch darauf. Entsprechendes gilt für den ausländischen Ehegatten eines Deutschen. Voraussetzung ist jedoch, dass beide in Deutschland bereits in familiärer Lebensgemeinschaft leben oder hier eine solche Lebensgemeinschaft begründen wollen. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die Ausländerbehörden in jedem Einzelfall von Amts wegen zu prüfen. Dazu können sie den Antragsteller befragen oder von ihm Angaben in schriftlichem Wege einholen. Dem Ausländer obliegt es, die für ihn günstigen Umstände, die für die Entscheidung über seinen Antrag erheblich sind, gegenüber der Ausländerbehörde geltend zu machen. Handelt es sich um Umstände aus seiner persönlichen Sphäre, muss er sie sogar beweisen. Zu Letzeren gehört auch die Frage, ob ein Ausländer mit seinem Partner in ehelicher Lebensgemeinschaft lebt. Er muss diese Voraussetzung für die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug demnach nicht nur vortragen, sondern auch einen geeigneten Nachweis dafür erbringen, will er nicht Gefahr laufen, dass sein Antrag abgelehnt wird. Deshalb und weil sich beispielsweise mit der Vorlage einer Heiratsurkunde nicht belegen lässt, dass tatsächlich eine familiäre Lebensgemeinschaft besteht, und weil Befragungen Dritter durch die Ausländerbehörden oder gar Kontrollen vor Ort einen viel gravierenderen Eingriff in die Privatsphäre darstellen, ließ ich den Rechtsanwalt wissen, dass sich aus der Sicht des Datenschutzes die Einholung einer Erklärung zur ehelichen Lebensgemeinschaft nicht beanstanden lässt.

4. Wohin mit der Haftungsübernahmeerklärung?

Eine Frau, die seit mehreren Jahren immer wieder Au-pair-Mädchen in ihrem Haushalt beschäftigt hatte, wollte wieder eine junge Ausländerin für eine solche Tätigkeit einladen. Nach den dafür maßgeblichen Vorschriften dürfen aber Personen aus bestimmten Staaten nur nach Deutschland kommen, wenn ihr Gastgeber für ihren Lebensunterhalt und für die Rückreisekosten bürgt. Weil das neue Au-pair-Mädchen wieder aus einem solchen Land stammte, sprach die Frau beim Ausländeramt vor, um erneut eine solche Haftungsübernahmeerklärung abzugeben. Als dieses sie aufforderte, zum Beleg ihrer Erklärung einen Gehaltsnachweis, Unterlagen über die Größe ihrer Wohnung und Geburtsurkunden ihrer Kinder vorzulegen, kamen der Frau Bedenken. Sie hatte diese Nachweise dem Ausländeramt auf dessen Bitte bereits im Zusammenhang mit der Haftungsübernahmeerklärung bei der Vorgängerin und der Vorvorgängerin des neuen Au-pair-Mädchens überlassen. Diese Unterlagen waren indes nicht mehr vorhanden. Man hatte sie kurzer Hand jeweils zur Ausländerakte der beiden Au-pair-Mädchen genommen und diese Akte den Ausländerämtern übersandt, in deren Zuständigkeitsbereich sie verzogen waren.

Keine Frage: Die Unterlagen, die die Frau zum Beleg ihrer Haftungsübernahmeerklärung dem Ausländeramt vorgelegt hatte, hatten bei den anderen Ausländerämtern nichts zu suchen; diese brauchten sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht. Ursächlich dafür, dass die Unterlagen dennoch dort landeten, waren zwei Fehler, die dem Ausländeramt unterlaufen waren. Sein Kardinalfehler war, dass es die Ausländerakten über die Au-pair-Mädchen mit den Akten über die Haftungsübernahmeerklärung verquickt hatte, anstatt sie gesondert zu führen. Das auf die Abgabe einer Haftungsübernahmeerklärung gerichtete Verfahren ist ein eigenständiges Verwaltungsverfahren, in dem derjenige, der die Übernahmeerklärung abgibt, Verfahrensbeteiligter ist, nicht aber der Ausländer, zu dessen Gunsten die Erklärung abgegeben wird. Deswegen hätte das Ausländeramt dafür eine eigenständige, von der Ausländerakte des begünstigten Au-pair-Mädchens getrennte Akte anlegen müssen. Diese Akte hätte es beim Umzug der Mädchen selbstverständlich nicht weitergeben dürfen, weil die Ausländerämter, in deren Bereich die beiden verzogen waren, diese Akte zur Erfüllung ihrer Aufgabe gar nicht benötigen. Der zweite Fehler war, dass das Ausländeramt dem in Behördenkreisen weitverbreiteten Hang gefolgt ist, alle Unterlagen, die ein Bürger zum Beleg seiner Angaben vorlegt, in Kopie zu den Akten zu nehmen. Nach dem Landesdatenschutzgesetz dürfen aber Behörden personenbezogene Informationen in Akten nur festhalten, soweit sie für das weitere Verfahren und für die Dokumentation einzelner Verfahrensschritte erforderlich sind. Deshalb dürfen Schriftstücke, die ein Verfahrensbeteiligter bei einer Behörde zum Beleg seiner Angaben vorlegt, nur dann zu den Akten genommen werden, wenn dies über den bloßen Nachweis der Angaben hinaus geboten ist. Dabei ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Schriftstücke mehr personenbezogene Informationen - oftmals auch über Dritte - enthalten als für den Nachweis der entscheidungserheblichen Angaben unbedingt notwendig ist. Statt solche Schriftstücke einfach zu kopieren und zu den Akten zu nehmen, müssen sich die Behörden deshalb darauf beschränken, dort zu vermerken, dass die Angaben belegt worden sind. Hätte das Ausländeramt dies beherzigt, wäre bei der Weitergabe der Akten für die Datenschutzrechte der Frau schon einiges gerettet gewesen. In Zukunft will es - wie es mir versichert hat - die Akten trennen und beim Kopieren Zurückhaltung üben.

4. Abschnitt: Sonstiges

1. Die Suche nach Altlasten durch ein Ingenieurbüro

Altlasten sind tickende Zeitbomben. Sie zu erfassen ist deshalb dringend geboten. Das Landesabfallgesetz hat diese Aufgabe den Landratsämtern übertragen. Sie müssen altlastverdächtige Flächen systematisch erheben und auf ihr Gefährdungspotential untersuchen. Dazu können sie auf Unterlagen anderer Behörden, die Aufschluss darüber geben können, ob und wo Altlasten zu vermuten sind, zugreifen, also z. B. auf Bau- und Gewerbeakten.

So weit, so gut. Aber wie sieht es aus, wenn ein Landratsamt die notwendigen Erhebungen nicht selbst vornimmt und stattdessen ein privates Ingenieurbüro beauftragt? Genau diese Frage stellte mir eine Stadt. Das Landratsamt Konstanz hatte ein Ingenieurbüro beauftragt, eine vor einigen Jahren durchgeführte flächendeckende Erhebung altlastverdächtiger Flächen für den gesamten Landkreis fortzuschreiben. Im Rahmen dieses Auftrags hatte sich das Ingenieurbüro an Gewerbe- und Baurechtsbehörden gewandt, um Einsicht in die Unterlagen von Betrieben zu nehmen, die seit der letzten Erhebung stillgelegt worden waren.

Hierzu muss man Folgendes wissen: Eine Behörde muss ihre Aufgaben grundsätzlich selbst wahrnehmen. Sie darf diese nur dann auf andere Stellen übertragen, wenn eine Rechtsvorschrift dies erlaubt. Eine solche Rechtsvorschrift existiert in Baden-Württemberg für die Altlastenerhebung gerade nicht. Es besteht jedoch die Möglichkeit, dass eine Behörde eine andere Stelle mit der Erledigung ihr obliegender Aufgaben betraut. Die Behörde bleibt dann nach wie vor für die Erfüllung der Aufgabe verantwortlich. Die beauftragte Stelle wird nur als verlängerter Arm der Behörde tätig. Sie handelt in diesem Fall als sog. Verwaltungshelfer. Dieser darf sich nur in dem Umfang und in der Weise Informationen beschaffen, wie es auch die Behörde dürfte. Umgekehrt dürfen und müssen Dritte dem Verwaltungshelfer nur die Daten zur Verfügung stellen, die sie auch an die Behörde herausgeben müssten. Schließlich müssen Bürger, über die von einem Verwaltungshelfer Informationen eingeholt und genutzt werden, auch nur in dem Maß Eingriffe in ihr Grundrecht auf Datenschutz hinnehmen, wie sie dies gegenüber der Behörde tun müssten. Die Einschaltung eines Verwaltungshelfers hat nur einen Haken: Diese Rechtswirkungen treten nicht automatisch ein. Die Landesregierung hatte es bei der Novellierung des Landesdatenschutzgesetzes leider abgelehnt, dies dort festzuschreiben. Deshalb müssen die Behörde und der Verwaltungshelfer vertraglich festlegen, dass dieser verpflichtet ist, die datenschutzrechtlichen Regelungen zu beachten, die auch von der zuständigen Behörde zu befolgen wären, wenn sie ihre Aufgabe in vollem Umfang selbst erledigen würde. Nur wenn dies sichergestellt und gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, darf die zuständige Behörde einen Dritten beauftragen.

Eine Nachfrage beim Landratsamt Konstanz ergab, dass die mit dem Ingenieurbüro abgeschlossenen Vereinbarungen diesen Anforderungen bei weitem nicht Rechnung trugen. Ich forderte deshalb das Landratsamt im Dezember 2000 zur Nachbesserung auf. Darauf tat sich trotz wiederholter Erinnerungsschreiben lange Zeit nichts. Erst zehn Monate später bequemte sich das Landratsamt dazu, mir eine Kopie des überarbeiteten Vertrages zuzuleiten. Damit Ende gut, alles gut? Leider nein. Denn auch die aktualisierte Vereinbarung entsprach nicht vollständig den datenschutzrechtlichen Anforderungen. Ich musste das Landratsamt daher ein weiteres Mal zur Nachbesserung auffordern.

2. Schulen im World Wide Web

"Schulen ans Netz", so lautet das Motto das deutlich macht, dass das Internet landauf, landab auch in den Schulen Einzug gehalten hat oder noch wird. Dabei geht es aber nicht nur darum, elektronische Post auszutauschen und zu lernen, wie man Internet-Angebote finden und nutzen kann. Vielmehr wollen sich zunehmend auch die Schule, die Lehrkräfte und die Schüler im Internet präsentieren. Während sich manche Schulen dabei, wie Eingaben zu entnehmen ist, offenbar keine Gedanken über den Datenschutz von Lehrern und Schülern machen, fragen andere nach, ob und ggf. welche Daten sie ohne deren Einwilligung in das Internet einstellen dürfen. Einige Grundsätze dazu habe ich bereits im 18. Tätigkeitsbericht 1997, LT-Drs. 12/2242, S. 17, dargestellt. Überträgt man diese auf die Schule ist zu fragen, ob es zur Erfüllung der Aufgaben der Schule nötig ist, Schüler- und Lehrerdaten ins Internet einzustellen. Die Frage stellen heißt, sie sogleich zu verneinen. Die weltweite Verbreitung von Daten eines Lehrers ohne dessen Einwilligung verbieten § 113d des Landesbeamtengesetzes und § 36 Abs. 1 des Landesdatenschutzgesetzes (LDSG). Für die Schülerdaten gilt nach § 18 LDSG das Gleiche, weil die Schüler durchaus ein schutzwürdiges Interesse daran haben können, dass ihre Daten nicht weltweit gestreut werden. Die Schule darf also Daten von Eltern und Schülern - dazu zählen auch Fotos - nur dann in das Internet einstellen, wenn sie zuvor deren schriftliche Einwilligung eingeholt hat. Bei Schülern unter 14 Jahren müssen in jedem Fall die Eltern die Einwilligung erteilen.