27. Tätigkeitsbericht 2006 - Inhaltsverzeichnis

1. Teil: Zur Situation

"Der Datenschutz hat es derzeit nicht leicht. Wer auf die strikte Beachtung bürgerlicher Freiheitsrechte pocht, macht sich nur wenig Freunde. Schnell gilt man als Bedenkenträger, der den Ernst der Lage nicht erkannt hat. Wer heute dem Publikum gefallen will und Beifall sucht, der muss mit markigen Forderungen auftrumpfen." So skizzierte Bundesjustizministerin Brigitte Zypries die augenblickliche Situation des Datenschutzes auf dem 66. Deutschen Juristentag im September dieses Jahres in Stuttgart. Dem ist nicht viel hinzuzufügen. Die nicht zu leugnende terroristische Bedrohung spornt die Fantasie der wirklichen oder auch nur vermeintlichen Sicherheitsfachleute in einer Weise an, dass jegliches Augenmaß verloren zu gehen droht. So meinten einige, den Gefahren des Terrorismus mit dem Einsatz bewaffneter Zugbegleiter begegnen zu können. Wer den Verkehrsalltag kennt, weiß, dass dies Illusion ist. Aber es gibt keine Forderung, die in ihrer Unsinnigkeit nicht noch übertroffen werden könnte. So kamen andere auf die Idee, Hartz-IV-Empfänger in der Zugbegleitung einzusetzen. Was auch immer sonst Motiv für diesen absurden Vorschlag gewesen sein mag, sicherheitspolitisch ist er völlig abwegig. Mit einem "Volkssturm" gewinnt man nicht den Kampf gegen den Terrorismus.

Hatten diese aktionistischen Vorschläge noch nicht unmittelbar etwas mit dem Datenschutz zu tun, so ging es aber auch bald daran, den Freiheitsrechten der Bürgerinnen und Bürger auf den Pelz zu rücken. Dabei spielt die Forderung nach einer verstärkten Videoüberwachung eine immer größere Rolle. Hierzu später mehr.

Tatsache ist, dass die Terrorismusgefahr zentrales Thema der Sicherheitspolitik auf allen Ebenen war. Dies gilt für den internationalen wie für den nationalen Bereich. Dass dies so ist, ist auch nicht zu beklagen, sondern pure Selbstverständlichkeit. Denn die Sicherheit in einer Gesellschaft ist ein hohes Rechtsgut, so dass die Bürgerinnen und Bürger vom Staat zu Recht einfordern, das ihm Mögliche zur Bekämpfung des Terrorismus zu tun. Dass die Politiker angesichts dieser Forderung nicht untätig erscheinen wollen, liegt nahe. Allerdings täte es vielen Vorschlägen zur Verschärfung staatlicher Eingriffe gut, wenn zunächst einmal geprüft würde, worauf angebliche oder tatsächliche Sicherheitslücken beruhen und ob die bisherigen Befugnisse der Sicherheitsbehörden nicht eigentlich ausreichen. Bei näherer Betrachtung ist nämlich häufig festzustellen, dass Sicherheitslücken eher durch Vollzugsdefizite entstehen und nicht durch unzureichende gesetzliche Grundlagen; die bestehenden Regelungen müssen allerdings auch konsequent angewendet werden. Schließlich ist immer wieder daran zu erinnern, dass der Kampf gegen den Terror nur im Rahmen unserer verfassungsrechtlichen Ordnung, also auch unter Beachtung der bürgerlichen Freiheitsrechte geführt werden kann. Um das Bundesverfassungsgericht zu zitieren: "Die Verfassung verlangt vom Gesetzgeber, eine angemessene Balance zwischen Freiheit und Sicherheit herzustellen. Das schließt nicht nur die Verfolgung des Ziels absoluter Sicherheit aus, welche ohnehin faktisch kaum, jedenfalls nur um den Preis einer Aufhebung der Freiheit zu erreichen wäre. Das Grundgesetz unterwirft auch die Verfolgung des Ziels, die nach den tatsächlichen Umständen größtmögliche Sicherheit herzustellen, rechtsstaatlichen Bindungen, zu denen insbesondere das Verbot unangemessener Eingriffe zählt." Auch eine wehrhafte Demokratie verdient diesen Namen nur, wenn sie rechtsstaatlich bleibt. Dass die sich hieraus ergebenden Grenzen stets eingehalten werden, begegnet zunehmend ernsten Zweifeln.

Auf internationaler Ebene hat im Berichtsjahr die Behandlung von Fluggastdaten eine große Rolle gespielt. Das Abkommen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an das US-Ministerium für Heimatschutz vom Mai 2004 hatte erhebliche Mängel beim Datenschutz offenbart. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hatten schon in ihrer Entschließung vom 13. Februar 2004 zur Übermittlung von Flugpassagierdaten an die US-Behörden (vgl. 25. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/3800) darauf hingewiesen, dass das Abkommen den Reisenden keinen angemessenen Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte gewähre. Auch die Anforderungen, die die Gruppe nach Artikel 29 der Europäischen Datenschutzrichtlinie, ein unabhängiges europäisches Beratungsgremium in Datenschutzfragen, insbesondere an den Umfang der zu übermittelnden Daten, die Dauer ihrer Speicherung und die Art ihrer Verwendung gestellt hatte, waren nur teilweise berücksichtigt. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften erklärte mit Urteil vom 30. Mai 2006 das bisherige Abkommen im Ergebnis wegen fehlender Rechtsgrundlage für nichtig. Die Hoffnungen richteten sich deshalb auf das notwendig gewordene zweite Abkommen, das schließlich am 19. Oktober 2006 zustande kam. Der Schutz von Fluggastdaten ist durch dieses zweite Abkommen jedoch kaum gestärkt worden, da es inhaltlich im Wesentlichen unverändert blieb.

Nach dem neuen Abkommen dürfen die US-Behörden bei Flügen zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten weiterhin unmittelbar Daten aus den Buchungs- und Abfertigungssystemen der Fluggesellschaften abrufen ("Pull-Verfahren"); das gilt so lange, bis ein technisches System zur Verfügung steht, das es den Fluggesellschaften ermöglicht, die Daten selbst den US-Behörden zu übermitteln ("Push-Verfahren"). Zu den abrufbaren Daten gehören neben dem Namen und der Anschrift des Passagiers unter anderem das Datum der Reservierung, die Zahlungsart, die Telefonnummern, das Reisebüro, die E-Mail-Adresse, die Sitzplatznummer, etwaige Essenswünsche, die Historie über nicht angetretene Flüge, die Zugehörigkeit zu einem Vielfliegerprogramm und die Zahl der Gepäckstücke. Nicht abschließend geklärt sind weiterhin die zulässige Speicherdauer der Daten, die zulässigen Verwendungszwecke und - was notwendige Grundlage für eine zulässige Datenweitergabe ist - die Eignung der Daten für die Bekämpfung des Terrorismus. Es bleibt zu hoffen, dass es der Europäischen Union möglichst bald gelingt, ein Abkommen abzuschließen, das die personenbezogenen Daten der Fluggäste hinreichend schützt. Unabhängig davon können Flugreisende ihre Daten durch die entsprechende Auswahl ihres Flugziels auch selbst schützen, sofern sie, wie etwa bei Urlaubsreisen, eine Wahlmöglichkeit haben.

Im nationalen Bereich sind in diesem Zusammenhang zwei Gesetzesvorhaben des Bundes zu nennen: Das Gemeinsame-Dateien-Gesetz, in dessen Mittelpunkt die Schaffung einer gemeinsamen Antiterrordatei für Polizei und Nachrichtendienste steht, sowie das Gesetz zur Ergänzung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes, mit dem nach den Anschlägen vom 11. September 2001 geschaffene Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten fortgeschrieben und teilweise erweitert werden sollen. Insbesondere die geplante Antiterrordatei, die zwischen den Innenministern von Bund und Ländern Anfang September 2006 verabredet wurde, ist aus mehreren Gründen datenschutzrechtlich bedenklich: Sie droht die unterschiedlichen Aufgaben und Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten in verfassungsrechtlich bedenklicher Weise zu vermischen, erlaubt zu vielen Polizeidienststellen den Zugriff auf die Datei, erfasst zu viele Daten und zieht den Kreis der einzuspeichernden Personen zu weit. Außerdem fehlen klare und spezifische Regelungen über Berichtigung, Änderung und Löschung der Daten. Insgesamt zeichnen sich bei der Antiterrordatei ähnliche Probleme ab, wie sie auf Landesebene bereits mit der "Arbeitsdatei Politisch motivierte Kriminalität" zu beobachten sind (vgl. 26. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/4910, und in diesem Bericht, 2. Teil, 1. Abschnitt, Nr. 4). Im Zuge der Befassung des Bundesrats hat Baden-Württemberg sogar für weitere Verschärfungen plädiert und erreicht, dass sich der Bundesrat für eine Aufhebung der von der Bundesregierung vorgesehenen Befristung des Gesetzes ausgesprochen hat. Es bleibt zu hoffen, dass der Bundestag diesen überzogenen Forderungen eine Absage erteilt. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hat sich auf ihrer Sitzung am 26./27. Oktober 2006 ebenfalls mit der geplanten Antiterrordatei befasst und auf schwerwiegende verfassungs- und datenschutzrechtliche Risiken hingewiesen. Die von der Konferenz verabschiedete Entschließung ist diesem Bericht als Anhang 1 angeschlossen.

Das Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 9. Januar 2002, das die Befugnisse der Nachrichtendienste erheblich erweitert hatte, enthielt teilweise auf fünf Jahre befristete Regelungen. Die Bundesregierung hat deshalb zunächst das geltende Gesetz evaluiert und anschließend den Entwurf eines Ergänzungsgesetzes vorgelegt, mit dem nicht nur die befristeten Regelungen erneut verlängert, sondern zugleich einige nicht unwesentliche Ergänzungen vorgenommen werden sollen. Insbesondere sollen die Auskunftsbefugnisse der Nachrichtendienste erweitert werden und sich jetzt sogar auf den gewaltbereiten Extremismus und auf Propagandaaktivitäten erstrecken können. Ferner sollen Befugnisse, die bislang dem Verfassungsschutz vorbehalten sind, pauschal auf den Bundesnachrichtendienst und den Militärischen Abschirmdienst übertragen werden (z. B. bei der Abfrage von Telekommunikationsdaten und von Nutzungsdaten des Internets). Außerdem sollen einige verfahrensrechtliche Hürden abgesenkt werden. Bereits die Ausgangsprämisse, dass sich das Terrorismusbekämpfungsgesetz von 2002 bewährt habe, ist kritisch zu hinterfragen. Zum einen hat die Bundesregierung die Bewertung des Gesetzes ohne neutrale Gutachter selbst vorgenommen, zum anderen waren die Fallzahlen teilweise so gering, dass eine Verlängerung der entsprechenden Befugnisse fragwürdig erscheint. Immerhin ist erfreulich, dass nunmehr eine Evaluierung des Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetzes unter Einbeziehung eines wissenschaftlichen Sachverständigen, der im Einvernehmen mit dem Deutschen Bundestag bestellt wird, vorgesehen ist. Eine ähnliche Regelung soll übrigens auch das Gemeinsame-Dateien-Gesetz erhalten. Die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hat auf ihrer Sitzung am 26./27. Oktober 2006 die aktuellen Antiterrorgesetze zum Anlass genommen, an die notwendige Balance zwischen Freiheit und Sicherheit zu erinnern. Aus Sicht des Datenschutzes zeichne sich eine Entwicklung ab, wonach der Staat sich immer mehr zu einem Präventionsstaat wandele, der seine Aktivitäten zunehmend in das Vorfeld der Gefahrenabwehr verlagere und mit seinen Maßnahmen eine Vielzahl unverdächtiger Menschen erfasse. Dieses neue Verständnis von innerer Sicherheit führe zu gravierenden Einschränkungen der Freiheitsrechte. Die vollständige Entschließung der Datenschutzbeauftragten ist diesem Bericht als Anhang 2 beigefügt.  

Das Bundesverfassungsgericht hat seinerseits - wieder einmal - an die Grenzen einer zu übereifrigen Sicherheitsgesetzgebung erinnern müssen. Mit seiner Entscheidung zur Rasterfahndung hat es die verfassungsrechtlichen Maßstäbe wieder zurechtgerückt. Nach dem Beschluss vom 4. April 2006, 1 BvR 518/02, war die präventiv-polizeiliche Rasterfahndung auf der Grundlage des nordrhein-westfälischen Polizeigesetzes nicht verfassungsgemäß. Die erforderliche "konkrete Gefahr für hochrangige Rechtsgüter" habe nicht vorgelegen. Aus dieser Entscheidung ergibt sich für den Landesgesetzgeber meines Erachtens die Notwendigkeit, über die nicht verfassungskonformen Bestimmungen zur Rasterfahndung im baden-württembergischen Polizeigesetz hinaus auch andere Vorschriften anzupassen; damit meine ich insbesondere polizeirechtliche Regelungen, durch die eine Vielzahl unbeteiligter Personen von polizeilichen Maßnahmen betroffen werden. Für die angekündigte Novelle des Polizeigesetzes hat das Bundesverfassungsgericht mit seiner wegweisenden Entscheidung zur Rasterfahndung jedenfalls einige beachtliche Hürden aufgerichtet.

Auch die Politik auf Landesebene hat in der Sicherheitsdiskussion kräftig mitgemischt. Schon bald nach den fehlgeschlagenen Anschlägen auf zwei Regionalzüge der Deutschen Bahn Ende Juli dieses Jahres kündigte der Innenminister eine umfassende Novellierung des Polizeigesetzes an. Wie der Presse zu entnehmen war, ist wohl u. a. daran gedacht, eine rechtliche Grundlage für den Einsatz automatisierter Lesesysteme von Kraftfahrzeugkennzeichen zu schaffen, die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Rasterfahndung umzusetzen und insbesondere die Videoüberwachung erheblich auszuweiten. Da ein entsprechender Gesetzentwurf hier noch nicht bekannt ist, kann ich auf Einzelheiten der beabsichtigten Regelungen naturgemäß noch nicht eingehen. Weil sich die Meldungen zur Verstärkung der Videoüberwachung aus dem Innenministerium in den Medien förmlich überschlagen haben, sind hierzu aber doch einige allgemeine Anmerkungen angebracht.

Im Innenministerium scheinen sehr konkrete Vorstellungen darüber zu bestehen, in welcher Weise die polizeiliche Videoüberwachung ausgebaut werden soll. Da es sich hierbei um sehr weit reichende Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte der Bürgerinnen und Bürger handeln dürfte, hätte ich es sehr begrüßt, wenn das Innenministerium schon frühzeitig - also schon bevor ein offizieller Gesetzentwurf präsentiert wird - die Abstimmung mit dem Landesdatenschutzbeauftragten gesucht hätte. Dies ist bislang leider unterblieben, obwohl sich in der Vergangenheit bei anderen Projekten eine frühzeitige Einschaltung des Landesbeauftragten aus meiner Sicht bewährt hat.

Zur Sache selbst: Offensichtlich sieht das Innenministerium in der Videoüberwachung einen tragenden Pfeiler der Terrorismusbekämpfung. Diese Erwartung muss jedoch stark relativiert werden. Wenn auch unbestritten ist, dass die Videoüberwachung zur Aufklärung bereits geschehener Anschläge wertvolle Hilfsdienste leisten kann, so sind sich Fachleute doch darin einig, dass die Videoüberwachung nicht dazu geeignet ist, geplante terroristische Anschläge zu verhindern. Für das klassische Aufgabengebiet des Polizeirechts - die Gefahrenabwehr - ist die Videoüberwachung jedenfalls im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung daher ein ungeeignetes Mittel. Wenn auf den Präventionswert der Videoüberwachung hingewiesen wird, mag dies für die gewöhnliche Straßenkriminalität eine gewisse Berechtigung haben; Terroristen aber, die auch eine Selbsttötung in Kauf nehmen, lassen sich durch eine Videoüberwachung in keiner Weise von ihrem Tun abhalten. Das Gefahrenabwehrrecht spielt demnach im Zusammenhang mit Videoüberwachung und Terrorismusbekämpfung keine Rolle. Eine Lockerung der polizeigesetzlichen Voraussetzungen für die Videoüberwachung zur Terrorismusbekämpfung macht daher rechtlich keinen Sinn.

Im Übrigen ist nach den bisherigen Verlautbarungen des Innenministeriums noch völlig unklar, wie dies rechtstechnisch geschehen soll. Es ist die Rede von einer neuen polizeirechtlichen Gefahrenkategorie, der sog. "einfachen Gefahr", bei der künftig eine polizeiliche Videoüberwachung bereits zulässig sein soll. Unabhängig davon, was eine solche "einfache Gefahr" überhaupt sein soll, ist in diesem Zusammenhang auf Folgendes hinzuweisen: Zum einen hat bereits der VGH Mannheim in seiner Entscheidung zu der in Mannheim praktizierten Videoüberwachung unmissverständlich festgestellt, dass eine Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr geeignet und erforderlich und die Abgrenzung der beobachteten Örtlichkeit bestimmt genug sein muss. Der als Anknüpfungspunkt ins Gespräch gebrachte Begriff einer "größeren Ansammlung von Menschen" dürfte diesem Bestimmtheitserfordernis nicht genügen. Zum anderen ist an die jüngste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rasterfahndung zu erinnern; das Bundesverfassungsgericht hat hier als Eingriffsschwelle das Vorliegen einer "konkreten Gefahr" verlangt. Es dürfte naheliegen, dass bei dem in der Schwere zumindest vergleichbaren Eingriff in das Persönlichkeitsrecht einer Vielzahl unbeteiligter Personen durch eine Videoüberwachung aus verfassungsrechtlichen Gründen Vergleichbares zu fordern ist.

Bemerkenswert ist, dass Baden-Württemberg  in Sachen Videoüberwachung offenbar noch über das hinausgehen will, was die Innenministerkonferenz für sachgerecht ansieht. Diese hatte beschlossen, im Bereich von Bahnhöfen, Flughäfen und Häfen die Möglichkeiten der Videoüberwachung stärker zu nutzen. Im Innenministerium dagegen ist jetzt sogar die Rede von einem "Video-Atlas", auf dessen Grundlage sich die Polizei die private Videoüberwachung, z. B. bei Banken, Tankstellen und Einkaufspassagen, umfassend für eigene Zwecke zunutze machen will. Schon der Begriff wirkt verheerend, weil er - ob gewollt oder ungewollt - suggeriert, dass die polizeiliche Videoüberwachung je nach Bedarf und an nahezu jedwedem Ort möglich werden soll. Auch dem Innenministerium dürfte allerdings klar sein, dass eine polizeiliche Videoüberwachung nicht überall dort zulässig ist, wo eine private Überwachung stattfindet. Die Polizei kann private Betreiber nicht einfach zum verlängerten Arm in jenen Bereichen machen, wo sie selbst nicht tätig werden darf. Die offensichtlich angestrebte Vereinbarung mit den privaten Betreibern für eine polizeiliche "Aufschaltung" macht eine wirksame Rechtsgrundlage für die polizeiliche Videoüberwachung im Polizeigesetz nicht entbehrlich. Und die verfassungsrechtliche Schwelle hierfür ist - wie oben ausgeführt - beachtlich. Insgesamt sollte sich das Innenministerium fragen, ob die derzeit im Polizeigesetz verankerten Regelungen zur Videoüberwachung für Zwecke der Gefahrenabwehr nicht völlig ausreichen. Schließlich ist auch daran zu erinnern, dass die Polizei in einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren bei Bedarf auch private Videoaufzeichnungen beschlagnahmen darf, was für die Zwecke der Strafverfolgung ausreichen sollte. Offensichtlich liegen die Hemmnisse in der Umsetzung der Überwachungsmöglichkeiten etwa bei Kriminalitätsbrennpunkten auch weniger an einer zu eng gefassten Rechtsgrundlage als vielmehr an dem für Videoüberwachungs-Maßnahmen erforderlichen Personalaufwand, der beträchtlich ist. Wenn beabsichtigt sein sollte, diesen Aufwand mit der neuen Konzeption auf elegante Weise auf private Betreiber abzuwälzen, so wird diese Rechnung nicht aufgehen. Denn die Polizei kann sich ihrer Pflicht, Gefahrensituationen im Zuge einer Videoüberwachung selbst zu erkennen, um entsprechende Abwehrmaßnahmen einleiten zu können, nicht durch schlichtes Abwälzen der Videoüberwachungs-Tätigkeit auf Private entledigen.

Nach alledem birgt die beabsichtigte Novellierung des Polizeigesetzes einige Brisanz. Die Arbeiten an der Novelle werden eine Nagelprobe für die Frage sein, wie es das Land mit der Beachtung der bürgerlichen Freiheitsrechte hält. In diesem Zusammenhang kann nochmals die Bundesjustizministerin zitiert werden, die auf dem jüngsten Deutschen Juristentag an Folgendes erinnerte: "Unsere Grundrechte, und dazu gehört auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, bleiben der Maßstab und die Grenze der Staatsgewalt. Trotz neuer Risiken gilt: Der Zweck heiligt nicht alle Mittel."