27. Tätigkeitsbericht 2006 - Inhaltsverzeichnis

2. Teil: Öffentliche Sicherheit und Ordnung

1. Abschnitt: Öffentliche Sicherheit

1. Die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung nach Artikel 99 des Schengener Durchführungsübereinkommens
1.1 Die Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung im Staatsschutzbereich
1.2 Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung in anderen Deliktsbereichen
1.3 Die "Altfälle"
1.4 Die verdeckte Registrierung von "Gruppen"
1.5 Wie das Landeskriminalamt reagierte

2. Das Akkreditierungsverfahren im Rahmen der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 und die Mitwirkung der Sicherheitsbehörden
2.1 Das Akkreditierungsverfahren
2.2 Die Ablehnungskriterien
2.3 Wie das Landesamt für Verfassungsschutz verfuhr
2.4 Was wir beim Landeskriminalamt feststellten
2.5 Gesamtbewertung

3. Der Pilotversuch zum Einsatz von "Automatischen Kennzeichenlesesystemen" (AKLS) in Baden-Württemberg
3.1 Was geplant war
3.2 Was aus Sicht des Datenschutzes zu bemerken war
3.3 Was die Zukunft bringt

4. Die Überarbeitung der Arbeitsdatei "Politisch motivierte Kriminalität" (AD PMK)

5. Neues vom Lagebildinformationssystem der Polizei
5.1 Die Erstellung polizeilicher Lagebilder mit LABIS
5.2 Die Auswertung der polizeilichen Vorkommnisberichte mit Hilfe von LABIS
5.3 Übers Ziel hinausgeschossen

6. Speicherung personenbezogener Daten durch die Polizei im Zusammenhang mit strafrechtlichen Ermittlungsverfahren

7. Datenbestand der DNA-Analyse-Datei beim Bundeskriminalamt fehlerhaft?

8. Einzelfälle
8.1 Baskenterror im Nordschwarzwald? Die Überprüfung von Vereinen durch die Polizei
8.2 Wieder mal zu lange gespeichert - die Aussonderungsprüffristen im Zusammenhang mit Sexualdelikten

2. Abschnitt: Die Justiz

1. Datenschutzkontrolle bei Gerichten
1.1 Kontrollbesuch beim Verwaltungsgericht
1.2 Überprüfung richterlicher Durchsuchungsbeschlüsse
1.3 Bekanntmachung des Zwangsversteigerungstermins

2. Entwurf eines Gesetzes zur Aufbewahrung von Schriftgut der Justiz

3. Recherchetätigkeit der Justiz für den SWR

4. Beteiligung von Interessenverbänden an Strafermittlungen

1. Abschnitt: Öffentliche Sicherheit

1. Die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung nach Artikel 99 des Schengener Durchführungsübereinkommens

Wenn jemand von der Polizei angehalten und kontrolliert wird, zum Beispiel bei Verkehrskontrollen oder beim Grenzübertritt, dann muss er in der Regel Ausweisdokumente vorlegen, deren Daten mit den Daten in einem Polizeicomputer abgeglichen werden. Was viele nicht wissen: Bei diesen Überprüfungen geht es nicht nur um die Suche nach alkoholisierten Verkehrsteilnehmern oder die Fahndung nach zur Festnahme ausgeschriebenen Verbrechern. In manchen Fällen ist die Polizei nur daran interessiert zu erfahren, wo sich jemand gerade aufhält, mit wem er zusammen im Auto unterwegs ist oder wo er gerade herkommt. Die Beobachtungen der Polizei werden dann - ohne dass der Betroffene etwas davon mitbekommt - an die ausschreibende Polizeidienststelle gemeldet. Diese Maßnahme wird im Polizeigesetz des Landes (§ 25 PolG) als "Mitteilung über das Antreffen von Personen" bezeichnet, in den Polizeigesetzen anderer Bundesländer und in der polizeilichen Praxis ist der Begriff "polizeiliche Beobachtung" üblich, auf der europäischen Ebene - genauer: in den Mitgliedstaaten des Schengener Übereinkommens - heißt sie "verdeckte Registrierung". Hiermit haben wir uns im Jahr 2006 eingehend befasst.    

Das Schengener Übereinkommen und dessen Auswirkungen auf die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden in Europa waren bereits wiederholt Gegenstand unserer Berichterstattung (vgl. 21. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 12/5740, und 24. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/2650). Kernstück des Abkommens ist das Schengener Informationssystem (SIS), eine riesige Datenbank für mittlerweile praktisch alle europäischen Staaten, deren Zentralrechner in Straßburg steht. In dieser Datenbank sind zahlreiche Personen aus allen möglichen Gründen ausgeschrieben, zum Beispiel zur Festnahme, zur Verweigerung der Einreise oder aber zur verdeckten Registrierung. Mit der verdeckten Registrierung soll - wie gesagt - bei Gelegenheit von Polizeikontrollen festgestellt werden, wo sich die betreffende Person aufhält, mit welchem Fahrzeug sie unterwegs und mit wem sie zusammen ist, möglichst auch wohin sie aus welchem Grund reist. Kurzum, die heimliche, eben "verdeckte" Registrierung wird stets dann angeordnet, wenn ein Bewegungs- und Verhaltensprofil über die ausgeschriebene Person erstellt werden soll. Die Polizeibeamten der Schengener Vertragsstaaten, die bei einer Kontrolle nach einem Blick in den Computer feststellen, dass sie es mit einer ausgeschriebenen Person zu tun haben, haben den Betroffenen so unauffällig wie möglich auszuforschen und die erhobenen Daten dann derjenigen Polizeidienststelle in einem anderen Mitgliedstaat zu übermitteln, die den Betreffenden zur verdeckten Registrierung ausgeschrieben hat. Auf diese Weise ergibt sich mit der Zeit eine Übersicht über die Reisewege und die Begleiter der ausgeschriebenen Person sowie die von ihr benutzten Fahrzeuge.

Zwar ist diese Art der polizeilichen Überwachung nicht so intensiv wie die permanente verdeckte Observation des Betroffenen und erfolgt zwangsläufig nur punktuell, nämlich nur dann, wenn aus einem anderen Grund eine polizeiliche Kontrolle stattfindet, aber auch die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung stellt einen gravierenden Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Es versteht sich daher von selbst, dass die Ausschreibung für diesen Zweck nicht für die Beobachtung von Kleinkriminellen in Frage kommt, sondern nur zur Aufklärung oder Verhinderung gewichtiger Straftaten gedacht ist. Dementsprechend sieht Artikel 99 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ), in dem u. a. die Nutzung des Schengener Informationssystem geregelt ist, vor, dass eine Ausschreibung zur verdeckten Registrierung (nur) dann zur Strafverfolgung oder zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit zulässig ist, wenn entweder (a) konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Betroffene in erheblichem Umfang außergewöhnlich schwere Straftaten plant oder begeht, oder aber (b), wenn die Gesamtbeurteilung des Betroffenen, insbesondere aufgrund der bisher von ihm begangenen Straftaten, erwarten lässt, dass er auch künftig außergewöhnlich schwere Straftaten begehen wird. Die Vertragsstaaten haben also recht hohe Hürden aufgerichtet, bevor jemand überhaupt zur verdeckten Registrierung in fast ganz Europa ausgeschrieben werden kann. Es reicht jedenfalls keine allgemeine polizeiliche Neugier aus, den aktuellen Aufenthaltsort einer verdächtigen Person in Erfahrung zu bringen, sondern es müssen Straftaten von erheblichem Kaliber in Rede stehen. Wenn die betreffende Person sich bisher noch nicht strafbar gemacht hat (Variante a), müssen sogar konkrete Anhaltspunkte - also nicht nur vage Verdachtsmomente - dafür vorliegen, dass der Betreffende in erheblichem Umfang straffällig zu werden droht.

Das baden-württembergische Polizeigesetz legt die Messlatte etwas tiefer: Nach § 25 PolG kann eine Person oder ihr Fahrzeug zum Zwecke der "Mitteilung über das Antreffen" ausgeschrieben werden (im polizeilichen Informationssystem des Landes - POLAS-BW - oder im polizeilichen Informationssystem von Bund und Ländern - INPOL-Z), wenn entweder die Gesamtwürdigung der Person und ihrer bisher begangenen Straftaten erwarten lässt oder Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die betreffende Person künftig Straftaten mit erheblicher Bedeutung (§ 22 Abs. 5 PolG) begehen wird und die Mitteilung über das Antreffen der Person zur vorbeugenden Bekämpfung dieser Straftaten erforderlich ist. Straftaten mit erheblicher Bedeutung sind danach Verbrechen und bestimmte Vergehen, die im Einzelfall nach Art und Schwere geeignet sein müssen, den Rechtsfrieden besonders zu stören. Der nur auf den ersten Blick eindeutige Straftatenkatalog in § 22 Abs. 5 PolG erweist sich bei näherer Betrachtung als reichlich unübersichtlich und unscharf, da auf weitere Vorschriften verwiesen wird und zum Beispiel auch "gewohnheitsmäßig" oder "sonst organisiert" begangene Vergehen als "Straftaten von erheblicher Bedeutung" angesehen werden (§ 22 Abs. 5 Buchst. c PolG). Immerhin dürfte klar sein, dass die für eine Ausschreibung im Schengener Informationssystem geforderten "außergewöhnlich schweren Straftaten" gewichtiger sein müssen als die nach Landesrecht erforderlichen "Straftaten von erheblicher Bedeutung". Wie sich bei einer konzertierten Kontrollaktion der europäischen Datenschutzbeauftragten im Sommer 2006 herausgestellt hat, hat die baden-württembergische Polizei die unterschiedlichen Voraussetzungen nicht immer beachtet.

Die Gemeinsame Kontrollinstanz nach Artikel 115 SDÜ hatte nämlich eine gemeinsame Kontrolle des Verfahrens der Ausschreibungen nach Artikel 99 SDÜ in allen Schengen-Vertragsstaaten beschlossen, nachdem sie festgestellt hatte, dass die Anzahl dieser Ausschreibungen in den Vertragsstaaten erheblich voneinander abwich; in manchen Ländern wurde das Verfahren offenbar überhaupt nicht genutzt. Hierdurch wird natürlich der Sinn des Datenverbunds generell in Frage gestellt. Von den deutschen Behörden waren zum Stichtag 19. Januar 2006 immerhin 1 104 Personen zur verdeckten Registrierung nach Artikel 99 SDÜ ausgeschrieben worden. Das Bundesinnenministerium lieferte außerdem Zahlen, wie sich die Anordnungen auf die einzelnen Bundesländer verteilten. Dabei ergaben sich kaum erklärbare Unterschiede: So wiesen beispielsweise Baden-Württemberg 376 und Bayern 348, Hessen hingegen nur 67, Niedersachsen nur 18, Nordrhein-Westfalen 83 und Rheinland-Pfalz 26 Ausschreibungen nach Artikel 99 SDÜ zum genannten Stichtag auf.

Um herauszufinden, warum Baden-Württemberg überdurchschnittlich viele Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung in den Schengen-Staaten veranlasst hatte, führten wir eine Prüfung beim Landeskriminalamt Baden-Württemberg durch, das die Ausschreibungsanträge der einzelnen Polizeidienststellen bearbeitet und die Ausschreibungen im Staatsschutzbereich selbst zentral umsetzt. Das Landeskriminalamt nannte uns zum Vergleich auch die Gesamtzahlen der Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung bzw. verdeckten Registrierung in den nationalen Systemen INPOL-Z und POLAS-BW bzw. im Schengener Informationssystem (Stand: 23. Mai 2006); diese Übersicht ergab erneut erstaunliche Unterschiede: Baden-Württemberg hatte insgesamt 468, Hessen 200, Niedersachsen 142, Nordrhein-Westfalen 269, Rheinland-Pfalz 51 und Bayern sogar 2 208 Ausschreibungen veranlasst. Während in Baden-Württemberg demnach rund 80 % aller Ausschreibungen zusätzlich in dem europäischen Fahndungssystem (SIS) vorgenommen wurden, waren dies in Bayern "nur" rund 15 %. Sollte die Bedeutung der internationalen Ausschreibung zur verdeckten Registrierung so unterschiedlich eingeschätzt werden? 

Der Vollständigkeit halber ist noch zu erwähnen, dass die nach Artikel 99 SDÜ ebenfalls mögliche "Ausschreibung zur gezielten Kontrolle" im nationalen Recht nicht vorgesehen ist, so dass die entsprechende Ausschreibung einer ausländischen Polizeibehörde automatisch in eine Ausschreibung zur verdeckten Registrierung umgewandelt wird (Artikel 99 Abs. 5 Satz 2 SDÜ).

Das Landeskriminalamt erklärte die vergleichsweise hohe Anzahl der Ausschreibungen nach Artikel 99 SDÜ in Baden-Württemberg bzw. den hohen Anteil dieser Ausschreibungen an der Gesamtzahl aller Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung u. a. damit, dass nach der einschlägigen Polizeidienstvorschrift eine polizeiliche Beobachtung mindestens bundesweit stattfinden solle, eine Ausdehnung auf die Schengen-Staaten stets zu prüfen und außerdem eine größtmögliche räumliche Ausdehnung der Ausschreibung anzustreben sei. Die nachgeordneten Dienststellen würden angehalten, diese Kriterien zu beachten. Eine Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung würde daher nur dann nicht auf die Schengen-Staaten ausgedehnt, wenn die betreffende Zielperson eindeutig nur regional aufgetreten sei. Allerdings sei eine aus der Ausschreibung nach Artikel 99 SDÜ folgende Einspeicherung der betreffenden Person im Schengener Informationssystem gegenüber der Einspeicherung in den polizeilichen Informationssystemen des Bundes bzw. des Landes auf der Grundlage des nationalen Rechts subsidiär, da für eigene Zwecke die nationalen Systeme ausreichten. Insofern bestehe ein echter Zusatznutzen eigentlich "nur" für ausländische Dienststellen. Dies erkläre möglicherweise auch die vergleichsweise niedrigen Ausschreibungszahlen in anderen Bundesländern. Das Landeskriminalamt wies ferner darauf hin, dass in der Aufstellung auch einige Ausschreibungen durch Justizbehörden nach § 163e der Strafprozessordnung (StPO) enthalten seien, die wir bei unseren weiteren Nachforschungen ausklammerten.

Bei der Durchsicht der Gesamtliste der Anordnungen nach Artikel 99 SDÜ in Baden-Württemberg fiel zunächst auf, dass bei zahlreichen Maßnahmen die Begründung gleich lautend und die den Antrag stellende Dienststelle identisch waren und dass jeweils mehrere Personen betroffen waren, dass also ein bandenmäßiger oder organisierter Tatzusammenhang zu vermuten war. Den "Spitzenreiter" in dieser Hinsicht bildete die Einspeicherung von 63 überwiegend minderjährigen Personen durch die Ermittlungsgruppe "Mobile Kinderbanden" beim Regierungspräsidium (Landespolizeidirektion) Karlsruhe; für diese Zielgruppe liefen die Maßnahmen allerdings teilweise Anfang Juni 2006 wieder aus. Etliche Personen waren auch von der Beobachtung von Rockerbanden (teilweise bis zu 24 Betroffene) und in- und ausländischen Banden, die der Begehung von Eigentumsdelikten verdächtigt wurden, betroffen. Gemeinsame Tatzusammenhänge lagen auch vielen Anordnungen aus dem Staatsschutzbereich zugrunde, die überwiegend auf die Erkenntnisgewinnung bezüglich (mutmaßlich) islamistischer Gruppierungen gerichtet waren und daher jeweils mehrere Angehörige einer Gruppe betrafen.

Die Gesamtliste enthielt zahlreiche "Altfälle", bei denen die erste Anordnung teilweise schon mehrere Jahre zurücklag. Hierzu ist anzumerken, dass sowohl die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung nach Artikel 99 SDÜ wie auch die Ausschreibung zum Zweck der Mitteilung über das Antreffen einer Person nach § 25 PolG zeitlich auf höchstens zwölf Monate zu befristen sind (Artikel 112 Abs. 1 Satz 3 SDÜ bzw. § 25 Abs. 2 Satz 2 PolG), wobei neu anzuordnende Verlängerungen bis zu jeweils zwölf Monate zulässig sind. Ferner ist die Ausschreibung unverzüglich zu löschen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorliegen oder der Zweck der Ausschreibung erreicht worden ist bzw. nicht mehr erreicht werden kann (§ 25 Abs. 3 PolG). Schließlich ist der Betroffene nach Beendigung der Maßnahme zu unterrichten, sobald dies ohne Gefährdung des Zwecks der Maßnahme geschehen kann (Artikel 109 SDÜ bzw. § 25 Abs. 4 in Verbindung mit § 22 Abs. 8 PolG). Wenn man sich vor Augen hält, dass die polizeiliche Beobachtung zum einen nur bei gravierendem Straftatverdacht Anwendung finden kann, zum andern aber nur punktuelle "Zufallserkenntnisse" liefert, dann wird deutlich, dass die polizeiliche Beobachtung eigentlich immer nur ein "Durchgangsstadium" zwischen dem unverdächtigen, für die Polizei nicht relevanten Verhalten und dem Vorliegen eines Anfangsverdachts, der zur Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens zwingt, abbildet. Eigentlich gibt es bei einer Verlängerung der Ausschreibung nur zwei Alternativen: Entweder hat sich im zurückliegenden Anordnungszeitraum der Verdacht einer drohenden Straftat von erheblicher Bedeutung (nach nationalem Recht, § 25 PolG) bzw. einer drohenden außergewöhnlich schweren Straftat (nach Maßstab von Artikel 99 SDÜ) bestätigt oder sogar verstärkt; dann muss die Polizei eigentlich zu intensiveren Maßnahmen greifen und beispielsweise die verdächtige Person permanent observieren, um endlich ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren einleiten zu können. Oder aber der ursprüngliche Verdacht bestätigt sich nicht und die polizeiliche Beobachtung liefert keine zusätzlichen Erkenntnisse, die das Ermittlungsverfahren näherrücken lassen, dann kann die Beobachtung nicht uferlos fortgesetzt werden in der Hoffnung, irgendwann doch noch einen Zufallstreffer zu landen. So gesehen, sind an die Verlängerung einer Anordnung nach Artikel 99 SDÜ bzw. § 25 PolG strenge Anforderungen zu stellen. Um festzustellen, ob diese Anforderungen erfüllt wurden, haben wir uns zunächst auf die "Altfälle" konzentriert.  

Aus den "Altfällen" haben wir die Vorgänge ausgewählt, bei denen die erstmalige Anordnung zur Ausschreibung nach Artikel 99 SDÜ vor mehr als zwei Jahren erfolgte. Hierbei ergaben sich 62 Fälle, die zu unserer Überraschung allesamt den Staatsschutzbereich betrafen (sog. PB 07-Fälle); diese Fälle haben wir dann zuerst in Augenschein genommen. Im Staatsschutzbereich verfügt das Landeskriminalamt wegen der zentralen Bearbeitung dieser Fälle jeweils über die vollständigen Unterlagen. Um einen Überblick über Maßnahmen außerhalb des Staatsschutzbereichs zu gewinnen - die maßgebliche Polizeidienstvorschrift nennt insgesamt elf Kategorien -, wurden aus der Gesamtliste nach dem Zufallsprinzip weitere 56 Fälle ausgewählt, zu denen die im Landeskriminalamt vorhandenen Unterlagen (im Wesentlichen Anordnung der Maßnahme, Antrag mit Begründung, ggf. Schriftwechsel zwischen Dienststelle und Landeskriminalamt) geprüft wurden. In diesen Fällen befanden sich die Unterlagen bei der sachbearbeitenden Dienststelle, die auch den Antrag auf Anordnung der polizeilichen Beobachtung an das Landeskriminalamt gerichtet hatte. Eine Akteneinsicht bei den sachbearbeitenden Dienststellen erfolgte aus arbeitsökonomischen Gründen nicht. Die Plausibilität der Anordnungen konnte jedoch - wie der Vergleich mit den Staatsschutzfällen ergab - anhand der beim Landeskriminalamt vorhandenen Unterlagen hinreichend beurteilt werden.

Zum Ausschreibungsverfahren ist noch Folgendes zu sagen: Die Ausschreibung nach Artikel 99 SDÜ wird nach Maßgabe des nationalen Rechts von der dafür zuständigen Stelle ausgesprochen: Sofern es sich um eine (präventive) Ausschreibung zur Gefahrenabwehr bzw. vorbeugenden Straftatenbekämpfung handelt, wird sie vom Leiter des Landeskriminalamts oder von einem von ihm besonders beauftragten Polizeibeamten des höheren Dienstes angeordnet (§ 25 Abs. 2 Satz 1 PolG). Sofern es sich um eine Ausschreibung zur Strafverfolgung handelt, ist sie vom Richter, bei Gefahr im Verzug auch von der Staatsanwaltschaft anzuordnen (§ 163e Abs. 4 StPO). Die Einleitung der Fahndung geschieht technisch in der Weise, dass die jeweilige Justizbehörde bzw. Polizeidienststelle das hierfür vorgesehene Fahndungsformular (KP 21/24) ausfüllt, dabei die Fahndung als "Schengen-Fahndung" durch Ankreuzen des Feldes "SIS" kennzeichnet und das Formular an die zuständige Datenstation weiterleitet, die den Datensatz in INPOL eingibt. Diese aktiviert in der Eingabemaske von INPOL das Feld "FSI" durch den Buchstaben "A" (aktiviert) und steuert hierdurch automatisch den Datensatz an die nationale technische Zentraleinheit des Schengener Informationssystems beim Bundeskriminalamt (N.SIS). Diese leitet die Daten an den Zentralrechner des Schengener Informationssystems (C.SIS) in Straßburg und die anderen N.SIS elektronisch weiter. Da die nationalen Datenbestände (INPOL) von den Schengen-Datenbeständen getrennt geführt werden, sind auch bei einer Auskunft zwei Abfrageschritte erforderlich.

1.1 Die Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung im Staatsschutzbereich

In den überprüften Anordnungen bzw. Anträgen zur polizeilichen Beobachtung aus dem Staatsschutzbereich ("PB-07-Maßnahmen") wurde nicht hinsichtlich der unterschiedlichen Anforderungen nach nationalem und europäischem Recht differenziert; die Anordnungen stützen sich formal und inhaltlich lediglich auf § 25 PolG. Die Ausschreibung im Schengener Informationssystem erfolgte (nur) durch das zusätzliche Ankreuzen des entsprechenden Feldes auf dem hierfür vorgesehenen Formular, ohne dass dies in der Anordnung selbst oder in deren Begründung zum Ausdruck kam. Dass die Schengen-Ausschreibung höhere Anforderungen stellt, wurde offenbar übersehen. Dies war ein nicht unerheblicher formaler und inhaltlicher Verstoß. Wir haben das Landeskriminalamt daher gebeten, die Anordnungen zur polizeilichen Beobachtung im Staatsschutzbereich (PB 07) möglichst umgehend daraufhin zu überprüfen, ob außer den Voraussetzungen nach § 25 Abs. 1 PolG (Straftaten mit erheblicher Bedeutung) zusätzlich die höheren Voraussetzungen nach Artikel 99 Abs. 2 SDÜ (außergewöhnlich schwere Straftaten, gegebenenfalls außerdem im erheblichen Umfang) gegeben sind. In der Begründung der Anordnung sollten die Voraussetzungen nach Artikel 99 SDÜ, also nicht nur die nach § 25 PolG, explizit benannt und deren Vorliegen substantiiert dargelegt werden.

In etlichen der geprüften Fälle war nach den Anordnungen bzw. Antragsbegründungen überdies zweifelhaft, ob die Voraussetzungen von Artikel 99 Abs. 2 SDÜ vorlagen. Der verständliche Wunsch, auch einzelne Erkenntnisse darüber zu erlangen, mit wem sich der Betroffene trifft und wo er unterwegs ist, um auf diese Weise ein Bewegungsbild zu erstellen und - ähnlich wie der Verfassungsschutz - vernetzte Strukturen extremistischer Gruppierungen zu erkennen, kann für die Polizei nicht die auf konkrete Anhaltspunkte gestützte Prognose ersetzen, ob der Betroffene voraussichtlich - gegebenenfalls sogar in erheblichem Umfang - außergewöhnlich schwere Straftaten begehen wird. Hier scheint eine gewisse Überlappung mit der Tätigkeit des Verfassungsschutzes vorzuliegen, weil (auch) das Hauptaugenmerk des polizeilichen Staatsschutzes offenbar darauf gerichtet ist, extremistische Strukturen - insbesondere unter Verwendung verdeckter Methoden - noch weit im Vorfeld von konkreten, strafrechtlich relevanten und auf bestimmte Personen beziehbaren Gefahren aufzuhellen. Diese Aufgabe der Informationsgewinnung über verfassungsfeindliche Strukturen hat der Gesetzgeber indessen, vor allem soweit nachrichtendienstliche Mittel zum Einsatz kommen, dem Verfassungsschutz zugewiesen (vgl. z. B. § 3 Abs. 2 des Landesverfassungsschutzgesetzes). 

Soweit die Polizei verdeckte Methoden anwendet, darf sie nicht ihren gesetzlichen Auftrag zur Abwehr konkreter Gefahren und zur vorbeugenden Bekämpfung bestimmter Straftaten - im Fall der Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung in allen Schengen-Staaten eben "außergewöhnlich schwerer Straftaten" - aus dem Auge verlieren. Dass dieses Risiko in der Vergangenheit bestanden hat, wird an einigen Fällen aus dem Bereich Rechtsextremismus deutlich: Hier hatten die Betroffenen zum Beispiel in der Vergangenheit an mehreren Skinhead-Konzerten oder anderen Aktivitäten der Skinhead-Szene teilgenommen, ohne dass es zu "außergewöhnlich schweren Straftaten" im Sinne von Artikel 99 SDÜ gekommen war. Teilweise lagen Straftaten aus dem Bereich der mittleren Kriminalität schon mehr als fünf Jahre zurück und die Antreffensmeldungen deuteten nicht auf neue außergewöhnlich schwere Straftaten hin. Etliche Antreffensmeldungen bezogen sich auch auf die (legale) Teilnahme an Versammlungen extremistischer Organisationen. In einem Fall wurde über eine bereits seit fast zehn Jahren beobachtete Zielperson - sie sei hier A genannt - regelmäßig registriert, dass sie zum Beispiel auf dem Landesparteitag einer nicht verbotenen Partei einen Infostand betrieb oder an Weihnachts- oder Sonnenwendfeiern extremistischer Gruppierungen teilnahm. Das sind typische Informationen, die der Verfassungsschutz über Extremisten gewinnen und auswerten soll. In einem anderen Fall (B) wurde die dritte Verlängerung einer Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung um ein weiteres Jahr im März 2006 lediglich damit begründet, dass die betreffende Person nach wie vor zur "Kameradschaft X" gehöre und sich aus den Kontrollmitteilungen die häufige Teilnahme an Skinhead-Konzerten und ähnlichen Treffen ergeben habe. Die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung erfolgte dann ohne weitere Unterscheidung nicht nur in INPOL-Z bzw. POLAS-BW, sondern auch im Schengener Informationssystem. 

Die Voraussetzungen für eine Ausschreibung nach Artikel 99 SDÜ dürften im Staatsschutzbereich in erster Linie bei den sog. Gefährdern vorliegen. Nach einer vom Landeskriminalamt vorgelegten, bundesweit geltenden Definition aus dem Jahr 2004 handelt es sich bei einem "Gefährder" um eine Person, "zu der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere im Sinne des § 100a StPO begehen wird".

Neben der Kategorie des "Gefährders" wird in der oben genannten Definition aber auch die Kategorie der "relevanten Person" im Bereich des polizeilichen Staatsschutzes genannt; das ist eine Person, die "Kontakt- oder Begleitperson eines Gefährders, eines Beschuldigten oder eines Verdächtigen einer politisch motivierten Straftat von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a StPO", ist. Die vom Landeskriminalamt vorgelegten Anordnungen bezogen sich vielfach auf derartige "relevanten Personen". Dabei hatte das Landeskriminalamt jedoch übersehen, dass Kontakt- und Begleitpersonen gar nicht mit Maßnahmen nach Artikel 99 SDÜ überzogen werden dürfen. Nach dem Wortlaut des Artikels 99 SDÜ sollen sich Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung (nur) auf Personen beziehen, bei denen anzunehmen ist, dass sie selbst außergewöhnlich schwere Straftaten begehen werden. Bei Kontrollmaßnahmen dürfen dann zwar auch Informationen über deren Begleitpersonen erhoben und an die ausschreibende Dienststelle übermittelt werden, die Ausschreibungen dürfen sich aber nicht gezielt auf derartige Begleitpersonen beziehen. Wir haben dem Landeskriminalamt empfohlen, die bisherigen Ausschreibungen im Staatsschutzbereich nach Artikel 99 SDÜ kritisch zu überprüfen und sie, sofern die betreffenden Personen nicht selbst im Verdacht stehen, außergewöhnlich schwere Straftaten zu begehen, sondern nur Kontakt zu solchen Personen haben, im Zweifelsfall zu beenden.

1.2 Ausschreibungen zur verdeckten Registrierung in anderen Deliktsbereichen

Bei den überprüften Anordnungen aus anderen Deliktsbereichen sah es hinsichtlich der inhaltlichen Begründung nicht viel besser aus. Soweit feststellbar, wurden auch diese Anordnungen inhaltlich weitgehend nur auf § 25 Abs. 1 PolG gestützt. Zwar wurde in den Anordnungen ergänzend ausgeführt, dass "eine Ausschreibung nach Artikel 99 SDÜ genehmigt" wird; in der Begründung wurde hierzu dann aber - offenkundig mit stets gleich bleibender Formulierung - nur ausgeführt, dass die Ausschreibung nach § 25 PolG zur vorbeugenden Bekämpfung des jeweiligen Delikts erforderlich und angesichts der Schwere der zu erwartenden Straftaten verhältnismäßig sei und dass "aus den gleichen Gründen die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung nach Artikel 99 (2) SDÜ zulässig" sei. Aus dieser Formulierung wird deutlich, dass bei der jeweiligen Anordnung nicht nach § 25 PolG und Artikel 99 SDÜ unterschieden wurde, sondern dass der Anordnende offenbar davon ausging, dass die Voraussetzungen nach Artikel 99 Abs. 2 SDÜ bereits dann gegeben sind, wenn die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 PolG vorliegen. Wir haben daher das Landeskriminalamt aufgefordert, auch in den anderen Deliktsbereichen die Anordnungen rasch daraufhin zu überprüfen, ob die strengeren Anforderungen nach Artikel 99 Abs. 2 SDÜ erfüllt sind. Die Tatsache, dass ca. 80 % aller Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung nicht nur auf nationaler Ebene, sondern zugleich im Schengener Informationssystem verfügt wurden, während dies in Bayern "nur" bei rund 15 % der Ausschreibungen der Fall war, deutet darauf hin, dass das Landeskriminalamt Baden-Württemberg die Voraussetzungen für die Ausschreibungen in beiden Systemen zu häufig gleichgesetzt hat. Wir haben dem Landeskriminalamt empfohlen, das Prüfraster für die Anordnungen der polizeilichen Beobachtung künftig für alle Deliktsbereiche einheitlich, jedoch deutlich differenziert nach den unterschiedlichen Voraussetzungen für die nationale und die internationale Ebene zu gestalten. In den Begründungen sollte das in Frage stehende Delikt klar benannt werden und mit den Anforderungen nach § 25 Abs. 1 PolG bzw. Artikel 99 Abs. 2 SDÜ abgeglichen werden.

1.3 Die "Altfälle"

Wie gesagt, liefen viele Anordnungen zur verdeckten Registrierung  nach Artikel 99 SDÜ schon seit mehreren Jahren und wurden jährlich erneuert, ohne dass ein konkretes strafrechtliches Ermittlungsverfahren wegen einer "außergewöhnlich schweren Straftat" in Sicht kam, zu dem die angeordnete Maßnahme etwas hätte beitragen können. In einigen Fällen wurde die Verlängerung ausdrücklich damit begründet, dass sich im zurückliegenden Anordnungszeitraum nichts geändert habe und der Betreffende immer noch zur rechts- oder linksextremistischen Szene oder zu einer mutmaßlich islamistischen Organisation gehöre, die es zu beobachten gelte. In manchen Fällen war für den zurückliegenden Anordnungszeitraum überhaupt keine Antreffensmeldung verzeichnet. In einem Fall (C) hatten sich seit der erstmaligen Ausschreibung im Januar 2004 keine neuen Erkenntnisse ergeben; hier hieß es zur Begründung der Verlängerung lediglich, dass sich in Zukunft in den Räumlichkeiten des Y-Vereins erneut Vorfälle wie im November 2003 ereignen könnten (die damals auf die Unterstützung einer ausländischen terroristischen Vereinigung hätten hindeuten können), dass die Maßnahme aber weiter fortgesetzt werden müsse, weil der Betroffene immer noch Funktionär des Vereins sei. In einem anderen Fall (D) lief die polizeiliche Beobachtung schon seit August 2000; hier wurde in der erneuten Verlängerung sogar explizit erklärt, dass "im Laufe des vergangenen Jahres keine PB-07-Erkenntnisse mit Staatsschutzbezug zu ... (es folgte der Name der Person) festgestellt werden konnten". Die Erforderlichkeit der Maßnahme für den beabsichtigten Zweck war damit nicht ausreichend begründet. Denn wenn im zurückliegenden Anordnungszeitraum der Betroffene gar nicht angetroffen wurde und auch sonst keine neuen Erkenntnisse hinzukamen, dann kann schlechterdings nicht behauptet werden, ausgerechnet diese Maßnahme sei nun unbedingt weiter erforderlich, um die Gefahr außergewöhnlich schwerer Straftaten abzuwenden.

Wir haben das Landeskriminalamt daher aufgefordert, die Anordnungen zur polizeilichen Beobachtung insbesondere bei den "Altfällen", in denen Jahr für Jahr eine Verlängerung ausgesprochen wurde, ohne dass sich aus der Maßnahme wesentliche neue Erkenntnisse in Richtung auf das in Rede stehende Delikt ergeben haben, unter dem Aspekt der (weiteren) Erforderlichkeit kritisch zu überprüfen. An die Begründung einer Verlängerung sollten dabei gegenüber der erstmaligen Anordnung verschärfte Anforderungen gestellt werden; insbesondere sollte bei einer Verlängerung klar herausgestellt werden, welche neuen und zusätzlichen Erkenntnisse gerade durch die angeordnete polizeiliche Beobachtung im zurückliegenden Jahr gewonnen wurden und in welchem logischen Zusammenhang diese mit der mutmaßlichen außergewöhnlich schweren Straftat stehen, die die Polizei dem Betroffenen zutraut. Wenn der Betroffene über Jahre hinweg entweder gar nicht oder nur in wirklich unverfänglichen Situationen angetroffen wurde (z. B. bei der Fahrt mit Frau und Kindern in den Urlaub), dann ist eine fortgesetzte polizeiliche Beobachtung nicht mehr gerechtfertigt, sondern dann sind - wenn die behauptete Gefahr wirklich drohen sollte - intensivere Maßnahmen der Erkenntnisgewinnung erforderlich. Immerhin handelt es sich bei der heimlichen polizeilichen Beobachtung um einen Grundrechtseingriff, der nur dann zu rechtfertigen ist, wenn er zur Wahrung höherwertigerer Rechtsgüter erforderlich ist. Zwar ist die polizeiliche Beobachtung - anders als die sog. Rasterfahndung - eine Maßnahme, die einen konkreten Verdacht gegen eine bestimmte Person erfordert. Dennoch ist davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 4. April 2006, 1 BvR 518/02, angestellten Erwägungen zur Konkretheit einer Gefahr sich zumindest teilweise auf die polizeiliche Beobachtung übertragen lassen. Dementsprechend sollte auch bei den Anordnungen zur polizeilichen Beobachtung verstärkt Wert darauf gelegt werden, dass die Anhaltspunkte, die für die drohende außergewöhnlich schwere Straftat sprechen, hinreichend konkret benannt werden. Wenn sich im Zeitraum der letzten Anordnung keine neuen und weiterführenden Erkenntnisse aus der Beobachtung ergeben haben, dann ist die Maßnahme auch nicht mehr erforderlich und sollte beendet werden.

1.4 Die verdeckte Registrierung von "Gruppen"

Die hohe Anzahl der Anordnungen zur polizeilichen Beobachtung in Baden-Württemberg war in erster Linie darauf zurückzuführen, dass viele Maßnahmen auf einem gemeinsamen Tatzusammenhang beruhten und eine Vielzahl von Personen betrafen. Im Staatsschutzbereich ging es insoweit um Mitglieder oder Funktionäre mutmaßlich extremistischer Organisationen, im Bereich der sonstigen Kriminalität handelte es sich vielfach um Mitglieder von mutmaßlich kriminellen Banden. Wie wir festgestellt haben, wurden in den Anordnungen, die eine Vielzahl von Personen betrafen, jedoch häufig keine "personenscharfen" Begründungen gegeben, warum gerade die polizeiliche Beobachtung einer bestimmten Person erforderlich sein sollte, d.h. es wurde auf die einzelne Person bezogen keine Gesamtwürdigung begangener Straftaten bzw. keine an Tatsachenfeststellungen orientierte Prognose für die Begehung künftiger Straftaten mit erheblicher Bedeutung (vgl. § 25 Abs. 1 PolG) vorgenommen bzw. dokumentiert. Da inhaltlich nicht auf die strengeren Anforderungen nach Artikel 99 Abs. 2 SDÜ abgehoben wurde, fehlte erst recht eine Prognose für die Begehung außergewöhnlich schwerer Straftaten. Vielmehr bezogen sich Feststellungen und Prognose häufig auf die Gruppe als solche. Hier ist künftig eine weitaus differenziertere und individuellere Begründung erforderlich.

1.5 Wie das Landeskriminalamt reagierte

Weil das Landeskriminalamt schon während unseres Kontrollbesuchs zu erkennen gab, dass es mit dem bisherigen Verfahren zur verdeckten Registrierung bzw. polizeilichen Beobachtung nicht zufrieden war und dieses grundlegend überarbeiten wollte, haben wir von einer förmlichen Beanstandung - die wegen der fehlenden Bezugnahme auf die strengeren Anforderungen nach Artikel 99 SDÜ und der Einbeziehung von Kontakt- und Begleitpersonen eigentlich angebracht gewesen wäre - abgesehen. Das Landeskriminalamt hat inzwischen unsere Bedenken und Anregungen aufgegriffen und einige Verbesserungen vorgenommen:

• Das Landeskriminalamt wird die Ausschreibungen künftig nach der jeweiligen Rechtsgrundlage differenzieren. Es will verstärkt darauf achten, dass in der Anordnung die Voraussetzungen nach Artikel 99 SDÜ explizit benannt und substantiiert begründet werden, insbesondere die Anhaltspunkte, welche für die drohende Gefahr sprechen.

• Das Landeskriminalamt hat sich unserer Rechtsauffassung angeschlossen, dass "relevante Personen" bzw. "Kontakt- und Begleitpersonen" nicht im Schengener Informationssystem (übrigens auch nicht - wie die entsprechende Polizeidienstvorschrift klarstellt - im nationalen System nach § 25 PolG)  ausgeschrieben werden dürfen. Das Landeskriminalamt hat zugesagt, künftig im Rahmen der Fachaufsicht besonders darauf zu achten, dass entsprechende Personen weder gemäß Artikel 99 SDÜ noch nach § 25 PolG zur polizeilichen Beobachtung ausgeschrieben werden; es will den Dienststellen zeitnah überarbeitete bzw. angepasste einheitliche Antragsformulare zur Verfügung stellen, in denen explizit auf diesen Umstand hingewiesen wird.

• Die Zweckmäßigkeit eines einheitlichen Prüfrasters wird auch vom Landeskriminalamt gesehen. Hierzu hat es ein einheitliches Antragsformular für die Dienststellen der Landespolizei sowie ein einheitliches Anordnungsformular für die zuständigen Organisationseinheiten im Landeskriminalamt selbst erstellt. Die Formulare stellen gegenüber den bisher verwendeten Unterlagen eine deutliche Verbesserung dar.

• Das Landeskriminalamt sieht ebenfalls das Erfordernis, bei "Gruppen" künftig auf differenziertere und individuellere Begründungen zu achten, und hat unsere Anregung bei der inhaltlichen Gestaltung der entsprechenden Formulare aufgegriffen.

Nicht oder nicht ganz ist uns das Landeskriminalamt in anderen Punkten gefolgt:

• Das Landeskriminalamt räumt zwar ein, dass der Begriff der "außergewöhnlich schweren Straftat", den das deutsche Recht in dieser Form nicht kennt, enger zu sehen ist als der Begriff "Straftaten von erheblicher Bedeutung". Es will jedoch von einer Prüfung der einzelnen Anordnungen vorerst absehen, weil es mit einer Absenkung der Anforderungen auf europäischer Ebene rechnet. Es hat uns nämlich wissen lassen, dass im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung des Schengener Informationssystems (SIS II) beabsichtigt sei, den Begriff der "außergewöhnlich schweren Straftat" durch den Begriff der "schweren Straftat" zu ersetzen. Das Landeskriminalamt will daher an seiner bisherigen Praxis und Auslegung des Begriffs für die Ausschreibung nach Art. 99 Abs. 2 SDÜ festhalten. Aus unserer Sicht wäre ein Festhalten an der bisherigen Auslegung nur für eine kurze Übergangszeit vertretbar. Sollte sich die Einführung des Schengener Informationssystem II weiter verzögern - was sich bereits abzeichnet -, dann muss das Landeskriminalamt die notwendige Einzelfallüberprüfung rasch in Angriff nehmen. Es ist nicht hinnehmbar, dass europaweite Ausschreibungen im Polizeicomputer bleiben, für die die rechtlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind.

• Hinsichtlich der wiederholten Ausschreibungen teilt das Landeskriminalamt unsere Auffassung nicht, dass eine Ausschreibung zu beenden sei, wenn eine Person während des Anordnungszeitraums überhaupt nicht angetroffen werde. Die Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung diene zwar nur zur Abrundung weiterer Erkenntnisquellen über die betreffende Person, dies spreche aber nicht gegen die Zulässigkeit der Maßnahme. Die polizeiliche Beobachtung nutze die Ergebnisse polizeilicher Personenkontrollen jedweder Art für Fahndungs- und Ermittlungszwecke. Innerhalb eines Jahreszeitraums könne nicht immer zwingend mit Antreffmeldungen gerechnet werden, insbesondere nach Wegfall der Grenzkontrollen in den Schengenstaaten ergäben sich zwangsläufig wesentlich weniger Antreffsituationen und damit einhergehend auch weniger Antreffmeldungen. Unseren Bedenken will das Landeskriminalamt aber dadurch Rechnung tragen, dass in der Regel nur noch eine bis zu dreimalige Verlängerung der Anordnung zulässig sein soll, wobei die Verlängerung auf neue einschlägige Erkenntnisse zu stützen ist. Wenn sich in diesem Zeitraum keine neuen Erkenntnisse ergeben, die die bisherige Bewertung stützen, soll die Ausschreibung grundsätzlich gelöscht werden. Damit lässt sich aus unserer Sicht bis auf weiteres leben. Wir haben vor, die neue Verfahrensweise zu beobachten und gelegentlich erneut zu überprüfen.

• Wie sieht die Gesamtbilanz der Ausschreibungen zur polizeilichen Beobachtung bzw. verdeckten Registrierung nunmehr aus? Hierzu teilte uns das Landeskriminalamt mit, dass mit Stand 16. Oktober 2006 noch 315 Personen in den nationalen Systemen und im Schengener Informationssystem ausgeschrieben waren, davon 66 Personen nur in den nationalen Systemen. Von den ursprünglich im Staatsschutzbereich ausgeschriebenen 118 Personen seien mittlerweile 67 gelöscht. Kontakt- oder Begleitpersonen ("relevante Personen") seien nicht mehr ausgeschrieben. Auch in den oben genannten Einzelfällen (A-D) seien die Ausschreibungen gelöscht worden.

2. Das Akkreditierungsverfahren im Rahmen der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 und die Mitwirkung der Sicherheitsbehörden

Die Fußball-Weltmeisterschaft 2006 war nicht nur ein großer sportlicher und organisatorischer Erfolg für den Deutschen Fußball-Bund (DFB), sie war unstreitig auch eine gewaltige Herausforderung für die deutschen Sicherheitsbehörden. Dies nicht nur wegen der möglichen Auseinandersetzungen zwischen gewalttätigen Hooligans, sondern auch wegen der verbreiteten Sorge vor terroristischen Anschlägen, die zu allen denkbaren Vorkehrungen Anlass gab. Selbst über den Einsatz der Bundeswehr wurde heftig diskutiert und manche kritischen Beobachter sahen im Geiste schon Panzer und Flugabwehrgeschütze vor den Stadien auffahren. Im Rückblick haben sich die Sorgen zum Glück nicht bestätigt. Statt Terrorangst gab es eine überschäumende Begeisterung zahlloser fröhlicher Fußballfans aus aller Welt. Die berechtigte Euphorie und Erleichterung über den friedlichen Verlauf sollte jedoch nicht den Blick dafür trüben, dass aus Sicht des Datenschutzes manches nicht ganz unbedenklich war. Insbesondere wurden bei der Weltmeisterschaft erstmals einige Verfahren und Techniken angewandt, die nicht unbedingt zur Nachahmung empfohlen werden können. Damit meinen wir weniger die Ausstellung personenbezogener Eintrittskarten, auf denen zur besseren Kontrolle die persönlichen Daten des Karteninhabers in einem RFID-Chip enthalten waren - dennoch soll es nach Presseberichten einen florierenden Schwarzmarkt gegeben haben. Wir meinen auch nicht die umfangreiche Videoüberwachung durch die Veranstalter in den Stadien. Mit diesen beiden Aspekten hat sich das Innenministerium als für den Datenschutz im privaten Bereich zuständige Aufsichtsbehörde zu befassen. Uns hat vielmehr die Beteiligung von Polizei und Nachrichtendiensten an dem Akkreditierungsverfahren zur Fußball-WM 2006 beschäftigt.

2.1 Das Akkreditierungsverfahren

Veranstalter der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 in Deutschland war der Internationale Fußball-Verband (FIFA), ausrichtender Verband der DFB, der zur organisatorischen Bewältigung ein Organisationskomitee einsetzte. Im Rahmen eines umfassenden Sicherheitskonzepts, für das auch die Bundesregierung gegenüber der FIFA gewisse Garantien abgab, wurde frühzeitig beschlossen, Personen, die an den Spieltagen in einer bestimmten Funktion Zutritt zu den Stadien und anderen, vom Veranstalter festgelegten Orten erhalten sollten, im Rahmen eines Akkreditierungsverfahrens einer sog. Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen, um Sicherheitsrisiken auszuschließen. Zu dem davon betroffenen Personenkreis gehörten u. a. Fußballspieler, Mannschaftsbetreuer, Trainer, Funktionäre, Vertreter der Sponsoren, Journalisten und andere Mitarbeiter der Medien, Servicepersonal aller Sparten (z. B. Beschäftigte in der Gastronomie oder Reinigungskräfte), die Mitarbeiter von Hilfsorganisationen, Sanitäts- und Rettungsdiensten, freiwillige Helfer ("volunteers"), das Sicherheitspersonal, das von den jeweiligen Stadionbetreibern für die Objektsicherung und Personenkontrollen vorgesehen war, sowie (zunächst) auch die zum Einsatz kommenden Polizeibeamten, die nach unseren Informationen später ausgeklammert wurden und Zutrittsberechtigungen ohne Namen und ohne individuelle Überprüfung erhielten. Das mit den Innenministerien von Bund und Ländern abgestimmte Sicherheitskonzept sah vor, die Daten dieser Personen, deren Zahl zunächst auf bis zu 250 000 geschätzt wurde, mit den bei den Sicherheitsbehörden (Polizeidienststellen, Verfassungsschutzbehörden und Bundesnachrichtendienst) vorhandenen Erkenntnissen abzugleichen. Auf dieser Grundlage sollte das Bundeskriminalamt, bei dem das Verfahren auf Seiten der Sicherheitsbehörden technisch und organisatorisch zusammenlief, ein zusammenfassendes Votum abgeben, das auf eigenen Erkenntnissen und auf den Empfehlungen der weiteren zu beteiligenden Stellen, also auch des Landeskriminalamts Baden-Württemberg und des Landesamts für Verfassungsschutz Baden-Württemberg, beruhte. Die abschließende Entscheidung über die Akkreditierung lag in jedem Fall beim Organisationskomitee. Eingeleitet wurde das Verfahren durch einen Antrag über das Internet beim Organisationskomitee, den freiberuflich Tätige und Selbständige selbst stellen mussten; bei Arbeitnehmern hatte der jeweilige Arbeitgeber für seine Mitarbeiter Sammelakkreditierungen zu beantragen. Die Betroffenen wurden dabei in einer sog. Datenschutzinformation, die auf der Homepage des Veranstalters abrufbar war, über die mit der Akkreditierung verbundene Verarbeitung personenbezogener Daten, die Überprüfung durch Polizei und Verfassungsschutz sowie über die Ablehnungskriterien informiert. Die mit dem Antrag auf Zulassung verbundene Einwilligungserklärung bezüglich der Verarbeitung ihrer Daten bzw. der Überprüfung hatten Arbeitnehmer gegenüber ihrem Arbeitgeber abzugeben, der diese Einwilligungserklärungen aufzubewahren hatte. Gleichzeitig wurden die Bewerber darauf hingewiesen, dass der Antrag auf Akkreditierung und damit auch die erbetene Angabe persönlicher Daten freiwillig sei, ohne Einwilligung aber keine Akkreditierung erfolgen werde, und dass eine Akkreditierung ohne Angabe von Gründen verweigert werden könne. Das Einverständnis mit der Datenschutzerklärung war elektronisch zu bestätigen.

Auch der interne Abgleich mit den Datenbeständen von Polizei und Verfassungsschutz erfolgte weitgehend automatisiert. Hierzu übermittelte das Organisationskomitee zunächst auf einem Datenblatt elektronisch die zur Durchführung des Verfahrens bestimmten Informationen über die zu akkreditierenden Personen (Grunddaten sowie vorgesehene Funktion).  Das Bundeskriminalamt erhielt den Gesamtdatenbestand und prüfte ihn auf "Treffer" in den dort verfügbaren polizeilichen Informationssystemen ab; die Landeskriminalämter erhielten die Daten über die Personen (mit und ohne "Treffer"), die ihren Wohnsitz in dem jeweiligen Bundesland hatten. Der Bundesnachrichtendienst sollte daneben die Personen mit Auslandsbezug überprüfen. Die Landesämter für Verfassungsschutz, die die Datensätze über das Bundesamt für Verfassungsschutz erhielten, leiteten ihre Empfehlungen über das Bundesamt wieder dem Bundeskriminalamt zu. Dieses teilte das Gesamtvotum ohne vorherige Anhörung des Betroffenen dem Organisationskomitee mit. Sofern sich kein Treffer ergab, erfolgte sofort eine Bestätigung ("APPROVED"), fehlerhafte Datensätze (Zusatz "WRONG") wurden umgehend zur Überprüfung zurückgereicht. Das Organisationskomitee wiederum teilte dann dem Betroffenen - soweit dieser den Antrag selbst gestellt hatte - mit, ob er zugelassen wurde oder nicht. Bei Sammelakkreditierungen wurde nur der Arbeitgeber benachrichtigt.

Warum gab es Einwände gegen dieses Verfahren aus Sicht des Datenschutzes? Die Sicherheits- bzw. Zuverlässigkeitsüberprüfung greift in die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen ein. Sie kann zudem in Einzelfällen zu einem Arbeitsplatzverlust oder - soweit es um die Zulassung von Journalisten geht - zu einer Behinderung der Berichterstattung führen und setzt daher eine gesetzliche Grundlage voraus. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage, wie sie etwa für Sicherheitsüberprüfungen im öffentlichen Dienst oder im Bereich des Luftverkehrs gegeben ist (vgl. z. B. hinsichtlich der Mitwirkung des Landesamts für Verfassungsschutz nach § 3 Abs. 3 des Landesverfassungsschutzgesetzes), besteht für Sportveranstaltungen wie die Fußball-WM allerdings nicht, so dass die Zulässigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung nur auf die Einwilligung des Betroffenen gestützt werden könnte. Ob bei Maßnahmen im öffentlichen Bereich die Einwilligung des Betroffenen eine gesetzliche Grundlage ersetzen kann, ist zweifelhaft. Wegen des singulären Charakters der Fußball-WM und wegen der abstrakten Gefährdungslage haben wir die Einwilligung des Betroffenen ausnahmsweise als ausreichende Grundlage unter der Voraussetzung angesehen, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung anhand einer eigenen Beurteilung der Sicherheitsbehörden auf das wirklich erforderliche Maß beschränkt wird und die Einwilligung in voller Kenntnis der Prüfungskriterien erfolgt. Diese Anforderungen wurden jedoch nicht vollständig erfüllt. Zum einen wurde die Prüfung auf Personengruppen erstreckt, bei denen eine Überprüfung offenkundig keinen Sinn machte. Zum andern konnten die Betroffenen aufgrund der Datenschutzinformation nicht hinreichend erkennen, unter welchen Voraussetzungen sie abgelehnt werden können. Die Behörden konnten die Prüfung der Erforderlichkeit auch nicht einfach dem Veranstalter als "Herr des Verfahrens" überlassen, selbst wenn dieser eine möglichst umfassende Zuverlässigkeitsprüfung wünschte. Auf Einwände der Datenschützer in Bund und Ländern gegen das Verfahren und den weiten Kreis der Betroffenen wurde entgegnet, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung ein "Kernelement der gesamten Sicherheitskonzeption für die WM" sei, um "die zuständigen Polizeiführer" in die Lage zu versetzen, "innerhalb kürzester Zeit umfassende Lagebeurteilungen" durchzuführen. Wir haben allerdings Zweifel, ob das gewählte Verfahren sinnvoll war und ob hier nicht des Guten bei weitem zu viel getan wurde.   

Eine Zuverlässigkeitsüberprüfung der von den nationalen Fußballverbänden benannten Delegationsmitglieder (Spieler, Trainer, Masseure, Funktionäre usw.) durch Polizei und Verfassungsschutz war aus unserer Sicht nämlich völlig überzogen und daher auch nicht erforderlich. Was hätte denn eine Überprüfung im Ernstfall ergeben sollen? Entweder hätten die Sicherheitsbehörden keine Erkenntnisse über diesen Personenkreis oder ein wie immer geartetes Überprüfungsergebnis hätte keinen Einfluss auf den Zutritt zu den Stadien haben können. Hätte man zum Beispiel einem Bundesligaprofi, der sich mal wegen einer Trunkenheitsfahrt strafbar gemacht hatte, den Einsatz im Nationaltrikot verweigern wollen? Befürchtete man, ein Funktionär eines ausländischen Fußballverbands könnte ein verkappter Terrorist sein? Was für einen Sinn macht eine Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Journalisten, Rettungssanitätern, Feuerwehrleuten und Polizeibeamten? Welches Sicherheitsrisiko soll von dieser Personengruppe ausgehen? Immerhin wurden - angeblich auf Intervention einiger Innenminister - Polizeibeamte schließlich ohne individuelle Zuverlässigkeitsüberprüfung zugelassen. Warum nicht weitere - offenkundig "zuverlässige" - Personengruppen auf gleiche Weise zugelassen werden konnten, bleibt das Geheimnis der Verantwortlichen. Damit hier kein Missverständnis aufkommt: Es ist völlig unbestritten, dass für eine Großveranstaltung wie die Fußball-WM besondere Zutrittsberechtigungen für die Stadien ausgestellt werden und entsprechende Identitätskontrollen beim Einlass vorgenommen werden müssen. Es wäre auch nichts dagegen einzuwenden, wenn - wie bei Flughäfen - Taschen kontrolliert worden wären. Diese Sicherheitsvorkehrungen sind völlig unbedenklich. Die generelle Überprüfung von Funktionsträgern bei sportlichen oder anderen Großveranstaltungen ist jedoch überzogen und darf nicht zur Nachahmung führen. Und wenn man schon die Platzanweiserin oder den Würstchenverkäufer unter die Lupe nehmen will, dann liegt der Gedanke nicht mehr fern, auch die Zuschauer seien Sicherheitsrisiken und müssten überprüft werden. Hier droht eine unheilvolle Entwicklung. Um es auf den Punkt zu bringen: Es darf nicht so weit kommen, dass man sich eine Eintrittskarte für ein Popkonzert der Rolling Stones oder für ein Formel-1-Rennen nur dann bestellen darf, wenn man sich zunächst damit einverstanden erklärt, dass man von Polizei und Verfassungsschutz überprüft wird. Mit der Sorge vor Terroranschlägen kann zwar viel, aber nicht alles gerechtfertigt werden.

2.2 Die Ablehnungskriterien

In den aus Sicht der Bewerber maßgeblichen Datenschutzinformationen wurde als Ziel der (polizeilichen) Zuverlässigkeitsüberprüfung bezeichnet, einen "sicheren und störungsfreien Verlauf der Veranstaltung" zu gewährleisten. Es solle verhindert werden, dass "Personen in sicherheitsrelevanten Bereichen tätig werden können, bei denen zu befürchten ist, dass sie eine Gefährdung für die Gesamtveranstaltung darstellen können". Deshalb werde die Polizei dem Organisationskomitee in folgenden Fällen grundsätzlich und ohne Nennung von Gründen die Ablehnung der Akkreditierung empfehlen:

" ...

Aus den Dateien ergeben sich rechtskräftige Verurteilungen wegen begangener

• Verbrechen,

• Vergehen, die im Einzelfall nach Art und Schwere geeignet sind, den Rechtsfrieden besonders zu stören, soweit sie sich gegen das Leben, die Gesundheit oder die Freiheit einer oder mehrerer Personen oder bedeutende fremde Sach- und Vermögenswerte richten, auf den Gebieten des unerlaubten Waffen- oder Betäubungsmittelverkehrs, der Geld- oder Wertzeichenfälschung oder gewerbs-, gewohnheits-, serien-, bandenmäßig oder sonst organisiert begangen werden oder

• Staatsschutzdelikte;

• es besteht ein Eintrag in der Datei "Gewalttäter Sport".

..."

Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass die Polizei auch bei mehrfacher rechtskräftiger Verurteilung wegen anderer als den oben genannten Delikten mit erheblicher Bedeutung dann eine ablehnende Empfehlung aussprechen werde, wenn dies nach einer sorgfältigen Prüfung aller Umstände angezeigt erscheine. Gleiches gelte, wenn sonstige Erkenntnisse zu der Person des Bewerbers vorlägen, z. B. über laufende oder eingestellte Ermittlungsverfahren oder Strafverfahren ohne gerichtliche Verurteilung, oder wenn Staatsschutz- oder Rauschgifterkenntnisse oder Erkenntnisse aus dem Deliktsbereich Organisierte Kriminalität vorlägen, die darauf schließen ließen, dass der Bewerber künftig solche Straftaten begehen werde.

Aus unserer Sicht waren die Ablehnungsgründe zu weitgehend und zu unbestimmt; es schien unverhältnismäßig, sogar eingestellte strafrechtliche Ermittlungsverfahren oder nicht strafrechtlich relevante Erkenntnisse des Verfassungsschutzes (gegebenenfalls sogar Informationen, die aus geschützten Quellen stammten oder durch G 10-Maßnahmen gewonnen wurden) berücksichtigen zu können. Was bedeutete die "sorgfältige Prüfung aller Umstände" durch die Sicherheitsbehörden? Für die Betroffenen war jedenfalls vorab kaum erkennbar, unter welchen Voraussetzungen sie abgelehnt werden können.

Um festzustellen, wie die Zuverlässigkeitsüberprüfungen in der Praxis durchgeführt und welche Personen nicht zugelassen wurden, haben wir nach Abschluss der Fußball-Weltmeisterschaft die entsprechenden Unterlagen beim Landesamt für Verfassungsschutz und beim Landeskriminalamt näher unter die Lupe genommen.

2.3 Wie das Landesamt für Verfassungsschutz verfuhr

Insgesamt wurde das Landesamt durch das Bundesamt für Verfassungsschutz in 82 Fällen über "Treffer" in der bundesweiten Datei der Verfassungsschutzbehörden (NADIS) unterrichtet und um nähere Überprüfung des Akkreditierungsbewerbers gebeten. In 81 Fällen empfahl das Amt die Zustimmung, in einem Fall eine Ablehnung. 49 Personen waren allerdings nur deswegen in NADIS erfasst, weil sie selbst bereits in anderem Zusammenhang einer Sicherheitsüberprüfung (z. B. als Beamte, die zum Umgang mit Verschlusssachen ermächtigt werden sollten) unterzogen worden waren. Der einzige Ablehnungsfall des Amtes bezog sich auf einen hochrangigen Funktionär der türkischen DHKP-C ("Revolutionäre Volksbefreiungspartei-Front"), die eine Nachfolgeorganisation der 1983 vom Bundesminister des Innern verbotenen "Devrimci Sol" darstellt und deshalb 1998 ausdrücklich in das Verbot mit einbezogen wurde. Der betreffende Funktionär war 2004 durch das Oberlandesgericht Frankfurt wegen mitgliedschaftlicher Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung (§§ 129a Abs. 1, Nr. 1 und 3 StGB a. F., § 56 Abs. 1 und 2 StGB) zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und neun Monaten auf Bewährung verurteilt worden. Eine Ablehnung des auch außerhalb der Landesgrenzen politisch aktiven Bewerbers wurde auch von anderen Verfassungsschutzbehörden empfohlen. Der beim Landesamt für Verfassungsschutz angelegte Vorgang ergab keine Anhaltspunkte für datenschutzrechtliche Verstöße. Eine Beschwerde des Bewerbers ging weder beim Landesamt für Verfassungsschutz noch bei unserer Dienststelle ein. Die Akten des Ablehnungsfalls werden nach spätestens einem Jahr nach Ende der Fußball-Weltmeisterschaft vernichtet, in den Zustimmungsfällen erfolgte die Vernichtung nach drei Monaten. Dies gilt übrigens auch für die vom Landeskriminalamt bearbeiteten Fälle.

2.4 Was wir beim Landeskriminalamt feststellten

Entgegen den ersten Schätzungen wurden insgesamt bundesweit "nur" 148 351 Anträge auf Akkreditierung gestellt, davon wurde 144 881 Anträgen zugestimmt, 2 055 Anträge wurden abgelehnt, in 1 331 Fällen war der Datensatz fehlerhaft und 84 Anträge waren noch nicht abschließend bearbeitet. Auf Baden-Württemberg entfielen für den Polizeibereich 10 946 Anträge, von denen 10 670 angenommen und 226 abgelehnt wurden; dies entspricht einer Ablehnungsquote von 2,06 %. In 50 Fällen war der Datensatz fehlerhaft. Hinsichtlich der Zusammensetzung der abgelehnten Bewerber ergab sich eine bemerkenswerte Häufung bei bestimmten Funktionen: 148 Personen (rd. 65,5 % der Ablehnungsfälle) waren als temporäre Mitarbeiter von Sicherheitsfirmen vorgesehen, in 17 Fällen (rd. 7,5 %) handelte es sich um Aushilfskräfte für wechselnde Verwendungen ("Springer"), 15 abgelehnte Bewerber (rd. 6,6 %) sollten als Aushilfskräfte im Bewirtungsbereich ("Catering") und acht Personen (rd. 3,5 %) als Aushilfsfahrer eingesetzt werden. Die übrigen 38 abgelehnten Bewerber verteilten sich auf 21 weitere Funktionen. Offenbar hatten ausgerechnet die Sicherheitsfirmen aufgrund des hohen kurzfristigen Personalbedarfs Aushilfskräfte angeworben, die nicht den genannten Zulassungskriterien entsprachen. Nach Mitteilung des Landeskriminalamts baten zehn abgelehnte Bewerber um Auskunft, in 13 Fällen gab es außerdem Gespräche mit den Petenten, in zwei Fällen wurde daraufhin das Votum nachträglich in eine Zustimmung zur Akkreditierung abgeändert. Widerspruchsverfahren oder Klagen gab es nicht. In zwei weiteren Fällen wurden Bewerber, bei denen das Landeskriminalamt zuvor eine Ablehnung empfohlen hatte, vom Veranstalter dennoch zugelassen. Bei unserer Dienststelle gingen keine Beschwerden von abgelehnten Bewerbern ein.

Bei unserem Kontrollbesuch im Landeskriminalamt haben wir uns naturgemäß auf die 226 Ablehnungsfälle konzentriert, aus denen wir nach dem Zufallsprinzip eine Stichprobe von insgesamt 69 Fällen gezogen haben. Die Unterlagen des Landeskriminalamts enthielten neben einem Deckblatt im Wesentlichen ein Datenblatt, aus dem sich weitere personenbezogene Daten des Bewerbers, dessen geplante Funktion bei der Fußball-WM, der Verfahrensstand sowie die Treffer in den verschiedenen polizeilichen Dateien ergaben. Schließlich war den Unterlagen noch ein aktueller Ausdruck aus dem Polizeilichen Auskunftssystem des Landes (POLAS-BW) beigefügt, der auch Hinweise auf Eintragungen im polizeilichen Informationssystem des Bundes und der Länder (Verbundsystem INPOL-Z beim Bundeskriminalamt) und im Schengener Informationssystem enthielt. Zum Ablauf des Verfahrens und zur internen Entscheidungsfindung wurde uns erklärt, dass - soweit die Informationen aus dem polizeilichen Auskunftssystem nicht ausreichend oder interpretierungsbedürftig waren - jeweils eine Stellungnahme der aktenführenden Dienststelle vor Ort eingeholt worden sei. Diese Anfragen waren auch in den vorgelegten Unterlagen vorhanden. Längere Berichte der aktenführenden Dienststelle waren nur vereinzelt, die staatsanwaltschaftlichen oder gerichtlichen Entscheidungen gegen den Betroffenen aus den vorgelegten Unterlagen gar nicht ersichtlich. Offenkundig war in den meisten Ablehnungsfällen der POLAS-Ausdruck maßgeblich und ausreichend gewesen. Viele Kontakte mit den Dienststellen liefen ausweislich der handschriftlichen Notizen auch telefonisch ab, was sich durch den hohen Zeitdruck erklärte. "Grenzfälle" wurden in der Gruppe der Bearbeiter des LKA durchgesprochen und entschieden.

Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass die vom LKA dokumentierten Gründe für die Ablehnung von Bewerbern im Wesentlichen nachvollziehbar waren und formal auch den in den Datenschutzinformationen genannten Ablehnungskriterien entsprachen. Dass die bundesweit abgestimmten und einheitlich angewandten Ablehnungskriterien aus unserer Sicht zu streng waren, kann dem mit der Umsetzung befassten LKA nur bedingt angelastet werden. Diese Kritik trifft in erster Linie die Innenministerien von Bund und Ländern, die die Kriterien ausgearbeitet hatten und sich dabei offenkundig von dem Gedanken hatten leiten lassen, alle Risiken auszuschließen und im Zweifel lieber einen Bewerber mehr als einen weniger abzulehnen. Ergebnis dieser Sicherheitsstrategie war u. a., dass in einer Vielzahl der geprüften Fälle die Ablehnung nicht auf rechtskräftige Verurteilungen wegen Verbrechen oder gravierenden Vergehen, die "im Einzelfall nach Art und Schwere geeignet waren, den Rechtsfrieden besonders zu stören", gestützt wurde, sondern dass der in den Kriterien genannte "Auffangtatbestand" Platz griff ("wiederholte Tatbegehung ohne gerichtliche Verurteilung unter Würdigung der Gesamterkenntnisse"). Insbesondere die unscharfe "Würdigung der Gesamterkenntnisse" bot dabei naturgemäß einen breiten Spielraum für Interpretationen.

Gemessen an der öffentlich vielfach proklamierten Zielsetzung des Akkreditierungsverfahrens, nämlich die Gefahr von Terroranschlägen in den Stadien durch "Innentäter" zu vermeiden, zeigte die praktische Umsetzung jedenfalls, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung im Ergebnis auch der Abwehr der "Alltagskriminalität" zu dienen hatte. Im Zweifel wurde eher "auf Nummer sicher" gegangen. So war in den Datenschutzinformationen u. a. als Ziel der polizeilichen Zuverlässigkeitsüberprüfung bezeichnet worden, Personen fernzuhalten, die "eine Gefährdung für die Gesamtveranstaltung darstellen" könnten. Der unbefangene Leser wird dabei vermutlich an die berechtigte Sorge der Veranstalter vor mutmaßlichen Terroristen, prügelnden Hooligans oder Neonazis in den Stadien gedacht haben. Dass aber Straftäter aus dem Bereich der mittleren Kriminalität die Gesamtveranstaltung Fußball-WM oder auch nur ein einzelnes Spiel in Gefahr bringen könnten, wird ihm nicht in den Sinn gekommen sein und wohl auch niemand behaupten wollen. Damit soll der mögliche Ansehensverlust für das gastgebende Land bei Straftaten in den Stadien nicht in Abrede gestellt werden. Aber bei einer Reihe von Ablehnungsfällen drängte sich schon die Frage auf, welche Gefahr für die Gesamtveranstaltung denn tatsächlich von dem Bewerber im Kontext seines Einsatzes bei der Fußball-Weltmeisterschaft ausgehen sollte. Dies soll an einigen Beispielen illustriert werden:

• Fall 1: Der 1986 in Stuttgart geborene Bewerber kroatischer Nationalität war als Aushilfskraft bei einer Sicherheitsfirma vorgesehen. Die Ablehnung war entsprechend den Ablehnungskriterien darauf gestützt worden, dass er wegen eines oder mehrerer Vergehen verurteilt worden war, das/die nach Art und Schwere geeignet war(en), den Rechtsfrieden besonders zu stören. Angekreuzt waren hierzu die Felder "Leben, Gesundheit, Freiheit" und "Sach- oder Vermögenswerte". Das Datenblatt des Bewerbers wies Treffer in POLAS und in der Verbunddatei INPOL auf. Der POLAS-Ausdruck und ein den Unterlagen beigefügter Ermittlungsbericht zeigten dann Einzelheiten zu zwei Tatkomplexen: So hatte eine Gruppe junger Leute, darunter der abgelehnte Bewerber, in der Nacht zum Ostersonntag 2005 in Stuttgart-Untertürkheim verschiedene Sachbeschädigungen begangen. Er selbst hatte zugegeben, den Briefkasten an einem Wohnhaus mit einem Feuerwerkskörper in die Luft gesprengt zu haben; außerdem beschuldigte ihn einer aus der Gruppe, er habe zusammen mit einem anderen jungen Mann einen Fotofix-Automaten im Bahnhofsgebäude umgeworfen (Sachschaden: 3.000 €). Das Strafverfahren war zum Zeitpunkt der Überprüfung noch nicht abgeschlossen. Der andere Tatkomplex betraf eine Verurteilung wegen Raubes/räuberischer Erpressung im September 2005. Der Bewerber hatte von zwei anderen Heranwachsenden, die er auf der Straße traf, Zigaretten gefordert und sie dann geschlagen und getreten, als sie erklärten, sie hätten keine dabei. Wegen dieses Delikts war der Bewerber vom Amtsgericht Heilbronn zu 50 Stunden gemeinnütziger Arbeit und einem sozialen Trainingskurs verurteilt worden. Auf dem Bearbeitungsbogen war zu dem Bewerber notiert worden: "Ablehnung gemäß Kriterienkatalog (Tathergang zeugt von erheblichem Gewaltpotenzial, hohe Verurteilung)".

• Fall 2: Die 1985 geborene Bewerberin war ebenfalls als Aushilfskraft für eine Sicherheitsfirma vorgesehen. Bei ihr wurde die Ablehnung auf das "Auffangkriterium" ("wiederholte Tatbegehung ohne gerichtliche Verurteilung unter Würdigung der Gesamterkenntnisse") gestützt. Die Bewerberin war mit insgesamt elf Einträgen in POLAS erfasst, darunter mehrere Fälle von Beförderungserschleichungen und Beleidigungen, bei denen das Strafverfahren eingestellt worden oder der Verfahrensausgang nicht bekannt war. Gravierender war eine Verurteilung zu zwei Wochen Jugendarrest im Jahre 2004 durch das Amtsgericht Stuttgart-Bad Cannstatt, weil die Bewerberin im Jahr 2004 zwei im Hof spielende Nachbarskinder bedroht hatte, sie umzubringen, und auch die Mutter der Kinder grob beleidigt hatte. Vorangegangen war eine weitere Verurteilung der Bewerberin zu gemeinnütziger Arbeit wegen Beförderungserschleichung im Jahre 2002. Der handschriftlichen Notiz auf dem Bearbeitungsbogen war nur zu entnehmen, dass es vor der ablehnenden Entscheidung eine interne Diskussion gegeben hatte.

• Fall 3: Der 42-jährige französische Staatsbürger sollte ebenfalls als Aushilfskraft im Sicherheitsbereich eingesetzt werden. Als Ablehnungsgrund war auf dem Deckblatt eine Verurteilung wegen eines oder mehrerer gravierender Vergehen im Bereich "Sach- und Vermögenswerte" vermerkt. In POLAS war er zuletzt mit zwei Fällen der Beförderungserschleichung im Jahr 2004 erfasst; in dem einem Fall war das Verfahren eingestellt worden, in dem anderen Fall gab es eine Verurteilung zu einer Geldstrafe von 25 Tagessätzen à 20 €. Außerdem war der Bewerber wegen mehrfachen Einmietbetrugs im Jahr 2003 zu einer mehrmonatigen Freiheitsstrafe auf Bewährung verurteilt worden; aus dem Jahr 2002 stammten Verurteilungen zu Geldstrafen wegen falscher uneidlicher Aussage und wegen Sozialleistungsbetrug. Der Bearbeitungsbogen verwies lediglich auf den POLAS-Ausdruck und eine inhaltlich nicht weiter dokumentierte interne Diskussion.

• Fall 4: Der 1980 geborene Stuttgarter wollte als Aushilfskraft im Bereich Catering arbeiten. Im Polizeicomputer war er jedoch als "BTM-Konsument" - darunter laut einer Randnotiz auch harte Drogen - mit insgesamt sechs strafrechtlich relevanten Vorkommnissen seit dem Jahr 2000 gespeichert. Die Strafverfahren waren jedoch alle eingestellt worden. Darum kam lediglich das "Auffangkriterium" (s.o.) in Betracht; der Akkreditierungsbewerber wurde abgelehnt. Eine auf den Einzelfall bezogene Begründung, die die strafrechtlichen Ermittlungsverfahren in Relation zu dem beabsichtigten Einsatzzweck setzte, war den Unterlagen nicht zu entnehmen.

• Fall 5: Schließlich verdient auch ein weiterer Fall Erwähnung, bei dem das Landeskriminalamt die Ablehnung der Akkreditierung eines bundesweit bekannten Popsängers empfahl, der - wie auch der Presse bereits zu entnehmen war - wegen Drogendelikten mehrfach mit dem Gesetz in Konflikt geraten war. Der Bewerber war auf dem Datenblatt für die Funktion "Mitarbeiter Sendeanstalt" vorgesehen, was auf einen Auftritt des Künstlers im Rahmen einer Fernsehsendung bei der Fußball-WM hindeutete.

Bei den oben geschilderten Fällen handelte es sich sicher um Grenzfälle, wie auch der Umstand zeigt, dass es jeweils interne Diskussionen gab, ob die Ablehnungskriterien erfüllt waren oder nicht. Formal kann sich das Landeskriminalamt zur Rechtfertigung darauf berufen, dass in der Datenschutzinformation angekündigt worden war, eine ablehnende Empfehlung ohne weitere Begründung auch auszusprechen, wenn "sonstige Erkenntnisse" über die Person des Bewerbers, z. B. über laufende oder eingestellte Ermittlungsverfahren oder Strafverfahren, vorliegen. Dennoch erscheint es in den geschilderten Fällen nahezu unwahrscheinlich, dass die Bewerber im Rahmen der WM erneut einschlägige Straftaten begangen hätten. Die Sicherheitskräfte in den Fällen Nr. 1 und 2 hätten wohl kaum unter den Augen ihres Chefs oder ihrer Kollegen eine Schlägerei mit den Zuschauern angefangen; die Zuschauer hätten wohl auch nicht befürchten müssen, Opfer eines Betrugs durch die Aushilfskraft im Fall Nr. 3 zu werden. Ob der verhinderte Aushilfskellner im Fall Nr. 4 Haschisch oder härtere Drogen in die Stadionwurst gemischt hätte, ist ebenfalls anzuzweifeln. Und dass der abgelehnte Künstler im Fall Nr. 5 einen Fernsehauftritt unter dem Einfluss von Drogen plante, kann auch nicht ohne weiteres angenommen werden.

2.5 Gesamtbewertung

• Erfreulich ist, dass insgesamt nur ein geringer Prozentsatz der Akkreditierungsbewerber (2,06 %) abgelehnt wurde.

• Bei der Akkreditierung hat es sich um ein Massenverfahren gehandelt, das den beteiligten Dienststellen Entscheidungen unter hohem Zeitdruck abgefordert hat. Damit war zwangsläufig eine gewisse Schematisierung mit allen negativen Begleiterscheinungen verbunden. Das Bemühen, jedem einzelnen Fall gerecht zu werden, war zwar unverkennbar, eine bessere Dokumentation des Entscheidungsprozesses hätte dem Verfahren aber gut angestanden. Der in den Verfahrensakten enthaltene POLAS-Ausdruck allein konnte dies nicht leisten.

• Die Ablehnung der Akkreditierung muss - soweit öffentliche Stellen beteiligt sind - geeignet und verhältnismäßig sein. Es wäre daher zu begrüßen gewesen, wenn der Zusammenhang zwischen den Sicherheitsbedenken und der jeweils vorgesehenen Funktion des Bewerbers im Einzelfall deutlicher herausgearbeitet und in der Entscheidungsbegründung festgehalten worden wäre. Bei den Fällen der Stichprobe war die jeweilige Ablehnung nur rudimentär begründet worden. Vertiefte Darlegungen gab es ausweislich der Akten des Landeskriminalamts immerhin bei Nachfragen oder Beschwerden der Betroffenen. Dem Landesamt für Verfassungsschutz, das natürlich wesentlich weniger betroffen war, muss man das Kompliment machen, dass seine (einzige) ablehnende Entscheidung in einem mehrseitigen Vermerk begründet und durch ein angeschlossenes rechtskräftiges Strafurteil gegen den Bewerber unterfüttert worden war.

• Die Ablehnungskriterien haben der Polizei erlaubt, die Ablehnung auch auf polizeiliche Datenspeicherungen wegen Vergehen aus dem Bereich der mittleren Kriminalität zu stützen, bei denen keine rechtskräftigen Verurteilungen vorlagen, sondern die Strafverfahren aus unterschiedlichen Gründen eingestellt worden waren. Damit haben die polizeilichen Datenspeicherungen im Akkreditierungsverfahren eine Bedeutung erlangt, wie sie mit der Speicherung rechtskräftiger Verurteilungen im Bundeszentralregister verbunden ist. Dies ist aber ein grundsätzliches Problem des Verfahrens und der Ablehnungskriterien und weniger dem Landeskriminalamt anzulasten gewesen.

• Ungeachtet der unzureichenden Begründung der Ablehnung in den überprüften Fällen ist andererseits aber auch festzuhalten, dass in der Mehrzahl der Fälle die Sicherheitsbedenken völlig zu Recht erhoben wurden. Die Vorstrafenregister vieler Bewerber waren beachtlich. Bei einigen Bewerbern gab es jeweils mehr als 100 gespeicherte Erkenntnisse in den polizeilichen Dateien. Angesichts dieser Feststellungen drängt sich die Frage auf, wie es überhaupt zu einer Bewerbung gekommen war. In vielen Fällen wäre vermutlich gar kein Akkreditierungsantrag gestellt worden, wenn sich die Arbeitgeber zuvor ein Führungszeugnis ihres für die WM angeworbenen Aushilfsmitarbeiters hätten vorlegen lassen. Den "Vogel abgeschossen" in dieser Hinsicht hatte bei unserer Stichprobe ein Bewerber, der als Aushilfskraft für den sog. Hospitality-Bereich vorgesehen war, wo vermutlich besondere Freundlichkeit gegenüber den Mitmenschen gefordert war. Ein Einsatz dieses Bewerbers war aber schon deswegen nicht möglich, weil er zum Zeitpunkt der Überprüfung noch in Untersuchungshaft wegen des Verdachts einer Beteiligung an einem versuchten Totschlag saß. Den Verfahrensakten war außerdem zu entnehmen, dass der Kandidat mehrfach wegen Waffendelikten vorbestraft war und einer berüchtigten Rockergruppe angehörte. Die ablehnende Empfehlung des Landeskriminalamts war hier unvermeidlich und völlig in Ordnung.

3. Der Pilotversuch zum Einsatz von "Automatischen Kennzeichenlesesystemen" (AKLS) in Baden-Württemberg

Bereits seit einigen Jahren befasst sich die Polizei in verschiedenen Bundesländern mit dem Einsatz von - zumeist stationären - Geräten, die die Kennzeichen vorbeifahrender Kraftfahrzeuge erfassen und mit den polizeilichen Fahndungsdateien abgleichen sollen. Im Frühjahr 2004 hatte die Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hierzu Bedenken geäußert, u. a. weil es für die verdachtslose Erfassung aller Verkehrsteilnehmer keine gesetzliche Grundlage gab und weil die Gefahr einer ausufernden Nutzung der neuen Technik gesehen wurde (vgl. 25. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/2650). Auf Anfrage ließ uns das Innenministerium damals wissen, dass wegen der offenen rechtlichen Fragen und der schwierigen finanziellen Rahmenbedingungen zur Zeit nicht beabsichtigt sei, automatische Kennzeichenlesesysteme einzuführen. 2005 erfuhren wir, dass im Jahr 2006 gegebenenfalls ein Pilotprojekt für den Einsatz von AKLS durchgeführt werde. Die Bestätigung für diese Ankündigung erhielten wir im März 2006, als uns das Landeskriminalamt einen entsprechenden Projektantrag an das Innenministerium mit der Bitte um Prüfung zuleitete.

3.1 Was geplant war

Im Unterschied zu bereits eingeführten stationären Anlagen in anderen Bundesländern sollten die Geräte in Baden-Württemberg testweise zunächst mobil, d.h. bei vier Streifenfahrzeugen der Autobahnpolizeireviere Stuttgart, Weinsberg, Walldorf und Umkirch eingesetzt werden. Die AKLS sollten mit Hilfe von einer oder mehreren Kameras, die fest am Streifenwagen montiert sind (z. B. verdeckt in der Sondersignalleiste auf dem Fahrzeugdach), die Kennzeichen fahrender oder parkender Fahrzeuge erfassen und diese mit dem Sachfahndungsbestand in INPOL abgleichen, wobei die Fahndungsliste auf einer wöchentlich zu aktualisierenden CD-ROM im Fahrzeug mitgeführt wird. Die Erfassung und der Abgleich mit dem Fahndungsbestand sollten vollautomatisch ohne weiteres Zutun der Fahrzeugbesatzung erfolgen. Ergibt der Abgleich eine Übereinstimmung eines erfassten Fahrzeugkennzeichens mit dem Fahndungsbestand ("Treffer"), erfolgt ein optischer und akustischer Hinweis; die Besatzung des Streifenwagens sollte dann eine Anfrage bei der Datenstation durchführen, bei Bestätigung des Treffers das Fahrzeug kontrollieren und etwaige Folgemaßnahmen einleiten. Bei Treffern wären das Kennzeichen und das Fahrzeug (ohne Fahrer) von dem System als Bild bis zum Abschluss der polizeilichen Maßnahmen gespeichert worden; eine Speicherung nicht-relevanter Kennzeichen bzw. Fahrzeuge war nicht beabsichtigt. Das AKLS sollte vorrangig auf Verkehrswegen, die für die grenzüberschreitende Kriminalität von Bedeutung sind, d.h. den Bundesautobahnen, zum Einsatz kommen und deshalb dort auch versuchsweise von den vier Autobahnpolizeirevieren getestet werden. Als rechtliche Grundlage des Versuchs wurde § 26 Abs. 1 Nr. 6 des Polizeigesetzes (PolG) angeführt, da der automatisierte Kennzeichenabgleich gegenüber der dort geregelten Personenfeststellung zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität ("Schleierfahndung") ein milderes Mittel und daher von der genannten Befugnisnorm mit umfasst sei.   

3.2 Was aus Sicht des Datenschutzes zu bemerken war

Bei den Kennzeichen von Kraftfahrzeugen handelt es sich um personenbezogene Daten, weil Kennzeichen einem bestimmten Fahrzeughalter zugeordnet werden können und damit Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten Person liefern können, vgl. § 3 Abs. 1 LDSG. Automatisierte Kennzeichenlesesysteme sind als technische Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen und damit als besondere Mittel der (automatisierten) Datenerhebung und -speicherung im Sinne von § 3 Abs. 2 und 8 LDSG anzusehen. Der Einsatz solcher Systeme stellt daher einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner besonderen Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach Artikel 2 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 1 Abs. 1 des Grundgesetzes dar und bedarf somit einer gesetzlichen - nach dem Projektantrag: polizeirechtlichen - Grundlage. Wegen der für den Einsatz der AKLS geplanten Rahmenbedingungen kamen die Vorschriften über die Videoüberwachung an Kriminalitätsbrennpunkten (§ 21 Abs. 3 in Verbindung mit § 26 Abs. 1 Nr. 2 PolG) als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Ebenso schied ein Rückgriff auf die polizeirechtliche Generalklausel zur Datenerhebung für Zwecke der Gefahrenabwehr oder Störungsbeseitigung (§ 20 Abs. 2 PolG) schon in Ermangelung einer konkreten Gefahrensituation aus; Ziel des anlassunabhängigen Einsatzes von AKLS sollte ja gerade die Erfassung aller Fahrzeuge sein, die das Streifenfahrzeug passiert oder die es passieren. Der anlassunabhängige Einsatz von AKLS konnte auch nicht als Einrichtung einer Kontrollstelle im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr.  4 PolG interpretiert werden.

Im Unterschied zum LKA haben wir auch in § 26 Abs. 1 Nr. 6 PolG keine ausreichende Rechtsgrundlage gesehen. Diese Norm gibt der Polizei zwar umfassende Befugnisse für eine verdachtsunabhängige Identitätsfeststellung. Der Einsatz von automatischen Kennzeichenlesesystemen hat jedoch eine andere rechtliche Qualität. § 26 Abs. 1 Nr. 6 PolG betrifft vorrangig individuelle Personenkontrollen, bei denen die Überprüfung der Fahrzeugpapiere und die hiermit verbundene Erhebung von Informationen über Kfz-Kennzeichen und -Halterdaten möglich, aber nicht in allen Fällen zwingend erforderlich ist. Demgegenüber zielt der automatisierte Kfz-Kennzeichenabgleich (zunächst) allein auf das Kfz-Kennzeichen. Außerdem ermöglicht der automatisierte Kfz-Kennzeichenabgleich eine lückenlose Überprüfung aller Fahrzeuge. Die in § 26 Abs. 1 Nr. 6 PolG geregelte "Schleierfahndung" beschränkt sich zwangsläufig auf Stichproben, weil die Polizei wegen einer Identitätskontrolle von Fahrzeuginsassen ohne konkreten Anlass nicht den gesamten Autobahnverkehr zum Erliegen bringen kann. Der Gesetzgeber ist bei dieser Norm nämlich davon ausgegangen, dass die Polizei Identitätskontrollen nicht unterschiedslos an allen Fahrzeugen bzw. Fahrzeuginsassen durchführt, sondern auf der Grundlage ihres Erfahrungswissens nur stichprobenweise bei solchen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte eine Kontrolle geboten erscheinen lassen.

Auch der nach § 39 Abs. 1 Satz 3 PolG mögliche Abgleich personenbezogener Daten mit dem Fahndungsbestand setzt voraus, dass die fraglichen Daten "im Rahmen der polizeilichen Aufgabenerfüllung" erlangt worden sind, also bereits aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage erhoben wurden. Dies spricht dafür, dass die Daten ohne eine spezifische Rechtsgrundlage nicht allein zum Zweck des Datenabgleichs erhoben werden dürfen. Diese Ansicht wird offenbar auch in anderen Bundesländern vertreten. Anders wäre es kaum zu erklären, dass zum Beispiel das Hessische Gesetz über die Sicherheit und Ordnung und das Bayerische Polizeiaufgabengesetz entsprechend ergänzt wurden, obwohl dort bereits Regelungen für anlassunabhängige Identitätskontrollen enthalten waren. Der seinerzeitige bayerische Regierungsentwurf hatte hierzu klargestellt, dass sich "der Rückgriff auf die Vorschrift ... über die viel umfassendere Identitätsfeststellung ... wegen der andersartigen Eingriffsqualität und Zielrichtung des automatisierten Kennzeichenabgleichs sowie des für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Besonderen geltenden Gebots der Normenklarheit als unzureichend" erweise. Eine gesetzliche Grundlage für den Einsatz von AKLS durch die baden-württembergische Polizei ist daher erforderlich. Dies gilt auch bereits für den beabsichtigten Pilotversuch, da dieser auf die Erhebung und den Abgleich der Kfz-Kennzeichen, also personenbezogener Daten, einer Vielzahl völlig unbeteiligter und unbescholtener Kfz-Halter unter Echtbedingungen ausgerichtet sein sollte. Bei dem Pilotversuch hätte es sich daher um eine allenfalls zeitlich und räumlich sowie hinsichtlich der Anzahl der Betroffenen geringere, von der rechtlichen Qualität des Eingriffs her jedoch gleichwertige Maßnahme im Vergleich zu dem später beabsichtigten Dauerbetrieb gehandelt. Daher war bereits für den pilothaften Echtbetrieb eine ausreichende Rechtsgrundlage erforderlich. Soweit es um einen rein technischen Funktionstest der in die engere Wahl gezogenen Geräte gegangen wäre, wären Versuchsanordnungen auch ohne die Erhebung von Daten unbeteiligter Dritter denkbar gewesen (z. B. Versuch mit Polizeifahrzeugen, Versuch mit Einwilligung des jeweiligen Fahrzeughalters usw.). Ein derartiger Funktionstest wäre datenschutzrechtlich unbedenklich gewesen.

3.3 Was die Zukunft bringt

Das Landeskriminalamt hat sich seit unserer Stellungnahme nicht mehr gemeldet. Dem Vernehmen nach soll in der durch den Innenminister bereits angekündigten Novelle des Polizeigesetzes aber eine Vorschrift enthalten sein, die den Einsatz automatischer Kennzeichenlesesysteme durch die baden-württembergische Polizei ermöglichen soll. Wir wagen die Prognose: Wenn die neuen Geräte erst mal an den Streifenfahrzeugen der Polizei oder am Straßenrand montiert sind, dann wird es bald nicht mehr nur um die Suche nach gestohlenen Kraftfahrzeugen oder straffälligen Fahrzeughaltern gehen. Über kurz oder lang wird die Verhütung terroristischer Anschläge ins Feld geführt und die Notwendigkeit betont werden, von verdächtigen Personen umfassende Bewegungsprofile anzulegen. Auf Einwände wird dann zu hören sein, es wäre doch schade, eine vorhandene Technik nicht zu nutzen. Die aktuelle Diskussion um die Verwendung der Mautdaten zeigt bereits, wohin die Reise geht.

Was die heutige Realität angeht, so war neulich in der "ADAC-Motorwelt" zu lesen, dass in den Bundesländern Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz das polizeiliche "Videoscanning" bereits eifrig praktiziert werde. Nach dem Bericht soll die Polizei allein in Bayern jeden Monat auf Autobahnen und Bundesstraßen fünf Millionen Nummernschilder scannen. Der ADAC sieht hier eine "neue Dimension der Massenüberwachung" - dieser Meinung können wir uns nur anschließen.

4. Die Überarbeitung der Arbeitsdatei "Politisch motivierte Kriminalität" (AD PMK)

Im letzten Tätigkeitsbericht haben wir grundsätzliche datenschutzrechtliche Mängel der Arbeitsdatei "Politisch motivierte Kriminalität" (AD PMK) aufgezeigt: Über 40 000 Personen waren in dieser beim Landeskriminalamt (LKA) eingerichteten Datei des Staatsschutzes gespeichert, teilweise ohne Aktenrückhalt oder Nachweis über den zugrunde liegenden Anlass, teilweise ohne Beleg für eine politische Motivation, teilweise viel zu lange, zahlreiche Personen zudem in einer Kategorie ("andere Personen"), die in der Errichtungsanordnung für diese Datei gar nicht vorgesehen war (vgl. 26. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/4910). Kurzum: Die Datei musste dringend überarbeitet werden. Nach Veröffentlichung des 26. Tätigkeitsberichts ging eine Stellungnahme des Landeskriminalamts ein, in der erste Abhilfemaßnahmen dargestellt wurden:

• Das LKA schloss sich unserer Auffassung an, dass personenbezogene Daten in einer automatisierten Datei zu löschen sind, wenn ein entsprechender Aktenrückhalt nicht oder nicht mehr vorliegt. Es hat uns mitgeteilt, dass die überprüften Dienststellen die fraglichen Datensätze inzwischen gelöscht hätten. Die übrigen Staatsschutzdienststellen würden noch auf diese Verpflichtung hingewiesen.

• Unsere Forderung, dass auch das der Speicherung zugrunde liegende Ereignis bzw. der Anlass hierfür zu dokumentieren ist, sei von den beteiligten Dienststellen aufgegriffen worden. In Fällen, in denen eine Ergänzung der Datensätze nicht möglich war, seien diese gelöscht worden.

• Das LKA hat bestätigt, dass die Erfassung von Personen in der AD PMK in jedem Einzelfall voraussetze, dass Anhaltspunkte für eine politische Motivation belegt werden können. In den von uns aufgegriffenen Fällen werde nochmals eine sorgfältige Einzelfallprüfung vorgenommen. Soweit sich danach keine Anhaltspunkte ergeben sollten, würden die Datensätze gelöscht.

• Die von uns entdeckten Fälle mit zu langer Speicherfrist seien bereinigt worden. Soweit die Voraussetzungen für eine Fristverlängerung nicht vorlagen, seien die Daten gelöscht worden.

So weit - so gut. Mit unserem Hauptkritikpunkt, dass in der Datei auch "andere Personen" erfasst worden waren, obwohl diese Gruppe in der Errichtungsanordnung gar nicht vorgesehen ist, hatte das LKA offenbar mehr Probleme. Es ließ uns wissen, dass es unseren Bedenken nur teilweise Rechnung tragen könne. Zunächst sei das Verfahrensverzeichnis entsprechend ergänzt worden. Im Übrigen hielt es das LKA für erforderlich, insbesondere im Zusammenhang mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus auch Personen zu speichern, bei denen nur einzelne Merkmale auf eine Verbindung zum Terrorismus hindeuteten. Zur Begründung verwies das LKA auf die Attentäter von London vom Juli 2005, die aus polizeilicher Sicht unauffällig gelebt hätten, bei denen aber im Nachhinein Indizien für eine zunehmende Radikalisierung erkannt worden seien. Vor diesem Hintergrund sei es notwendig, Indikatoren herauszuarbeiten, die eine hinreichende Beziehung des Betroffenen zur terroristischen Bedrohung herstellen. Es sei u. a. beabsichtigt, Orientierungshilfen in Zusammenarbeit mit den beteiligten Dienststellen zu erarbeiten, um die gespeicherten Personen besser kategorisieren zu können, und insbesondere festzulegen, unter welchen Voraussetzungen jemand als "andere Person" in der AD PMK gespeichert werden kann. Die zuständigen Dienststellen sollten dann die bestehenden Datensätze anhand dieser Orientierungshilfen überprüfen und gegebenenfalls löschen. Da für die Prüfung jedes Datensatzes durchschnittlich 20 Minuten erforderlich und die Datensätze ungleich auf die Dienststellen verteilt seien, werde die Überprüfung der Datensätze etwa ein halbes Jahr in Anspruch nehmen - gerechnet ab Einführung der Orientierungshilfen.

So erfreulich es war, dass das LKA einige der von uns festgestellten Mängel rasch beseitigt hatte, so schwer wog andererseits der Umstand, dass es im Grunde an der Speicherung der "anderen Personen" festhalten wollte und zunächst nur die formale Seite bereinigt hatte. Denn wir hatten bereits in unserem 26. Tätigkeitsbericht vorsorglich darauf hingewiesen, dass sich die Unzulässigkeit der polizeilichen Praxis allein durch eine entsprechende Änderung des Verfahrensverzeichnisses bzw. der Errichtungsanordnung nicht beheben ließe. Wir waren daher auf die angekündigten Orientierungshilfen gespannt, die für die Anwendung der AD PMK in der Praxis eine zentrale Rolle spielen sollten.

Im Juni 2006 hat uns das LKA dann einen Entwurf zur Stellungnahme zugeleitet; eher beiläufig ließ es uns wissen, dass sage und schreibe 24 000 Personen in der AD PMK als "andere Person" gespeichert sind. Danach fallen weit mehr als die Hälfte der in der AD PMK gespeicherten Personen unter diese Kategorie. Offenbar hatten die Staatsschutzdienststellen hier über Jahre hinweg einen willkommenen Auffangtatbestand für alle Datensätze gefunden, die in keine der gängigen polizeirechtlichen "Schubladen" passten. Die Polizei darf personenbezogene Daten in automatisierten Dateien nämlich nicht nach Gutdünken einspeichern, sondern nur, wenn die Betroffenen bestimmten, in §§ 38, 37 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 bis 5 des Polizeigesetzes (PolG) abschließend genannten Kategorien angehören. Im Wesentlichen muss es sich bei den Betroffenen danach um Straftatverdächtige, potenzielle Straftäter, deren Kontakt- oder Begleitpersonen, potenzielle Opfer, Personen im Umfeld einer gefährdeten Person, Zeugen, Hinweisgeber oder sonstige Auskunftspersonen handeln. Insofern ist es nicht hinzunehmen, dass mehr als die Hälfte der in der AD PMK gespeicherten Personen zu den "anderen Personen" gehören, denn damit sind nach der Diktion des Polizeigesetzes eigentlich sog. Nichtstörer gemeint, also Personen, die gerade keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstellen. Derartige Personen können nach § 20 Abs. 2 PolG nur zur Abwehr einer (konkreten) Gefahr oder zur Beseitigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung gespeichert werden. Der Speicherung "anderer Personen" in der AD PMK sind nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz daher enge Grenzen gesetzt. Schließlich soll es - wie der Dateiname sagt - um politisch motivierte Kriminalität gehen und nicht um das Sammeln von Daten über legales Verhalten. Dem müssen zwangsläufig auch die neuen Orientierungshilfen Rechnung tragen.

Leider ließ der vorgelegte Entwurf keine grundlegende Kursänderung erkennen; das LKA tat sich - wie an den folgenden Beispielen des "potenziellen Straftäters", der "Kontakt- oder Begleitperson" und der "anderen Person" dargestellt werden soll - mit einer rechtlich einwandfreien Abgrenzung des einzuspeichernden Personenkreises nach wie vor schwer:

• Nach § 37 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 3 Nr. 1 PolG darf die Polizei Daten über potenzielle Straftäter erheben und speichern. Dann müssen aber tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Betroffenen künftig Straftaten begehen werden; bloße Vermutungen reichen nicht aus. Tatsächliche Anhaltspunkte können sich aus bestimmten Indizien ergeben, aus denen nach polizeilicher Erfahrung auf einen künftigen Geschehensverlauf - in diesem Fall auf eine politisch motivierte Straftat - geschlossen werden kann. Dass dies in der Praxis oft schwierig ist, verkennen wir nicht. Das LKA schreibt in den Orientierungshilfen auch zutreffend, dass die Prüfung der Speicherung eine argumentative und präzise Auseinandersetzung des polizeilichen Sachbearbeiters mit dem fraglichen Anhaltspunkt und der jeweiligen Schlussfolgerung voraussetze und in die Feststellung münden müsse, dass der Anhaltspunkt die Schlussfolgerung trägt. Nicht nachvollziehen konnten wir aber, dass der Anhaltspunkt insbesondere dann die Schlussfolgerung tragen soll, wenn ein Anhaltspunkt aus Sicht eines objektiven Betrachters auch ohne weiteres für ein unverdächtiges Verhalten typisch ist. Wollen wir dem LKA zugute halten, dass es sich nur um einen Schreibfehler gehandelt hat und das Wörtchen "nicht" gefehlt hat. Die vom LKA genannten Beispiele, aus welchen Anhaltspunkten auf eine drohende politische Straftat geschlossen werden könnte, waren für uns ebenfalls nur teilweise nachvollziehbar. Wenn beispielsweise als Anhaltspunkte "enger Kontakt zu einem radikalen Imam" oder "tiefgreifende Änderung in der religiösen Auffassung" genannt sind, dann reichen diese Indizien unter der Überschrift "potenzielle Straftäter" unseres Erachtens nicht aus; es sollten weitere, strafrechtlich relevante Indikatoren wie etwa Verherrlichung von Gewalt durch den Betroffenen hinzukommen. Bedenklich ist vor diesem Hintergrund auch die Absicht, jemand ohne weiteres als "Funktionär eines Vereins, der dem gewaltbereiten islamistischen Spektrum zuzurechnen ist" oder sogar als "einfaches Mitglied" eines solchen Vereins unter die Kategorie "potenzieller Straftäter" zu fassen. Da ist der Hinweis des LKA nur ein schwacher Trost, dass bei etwaigen "Mitläufern" auch eine verkürzte Speicherfrist in Betracht komme. Aus unserer Sicht ungeeignet war auch das Beispiel "Häufige Einladung von angeblichen Geschäftspartnern aus dem Ausland plus nicht plausible Angaben". In den Erläuterungen hierzu wurde auf polizeiliche Erfahrungen verwiesen, wonach radikale Imame oder islamistische Rekrutierer für den "Heiligen Krieg" unter falschen Angaben eingeladen und dann hier aktiv würden. Die Gastgeber würden auf diese Weise der Fanatisierung und künftigen strafbaren Handlungen Vorschub leisten. Bei allem Verständnis für die schwierige Aufgabe der Terrorismusbekämpfung: Der Bezug zu möglichen Straftaten ist bei diesem Beispiel viel zu vage und der Zusammenhang mit einer politischen Motivation zudem kaum erkennbar, außerdem sind die genannten Verdachtskriterien ("angebliche Geschäftspartner", "nicht plausible Angaben") nahezu beliebig interpretierbar. Ohne weitere - strafrechtlich wirklich handfeste - Indizien darf der Gastgeber eines Besuchers aus dem Ausland nicht als "potenzieller Straftäter" in der AD PMK gespeichert werden. "Potenzielle Straftäter" sah das LKA aber auch außerhalb der Zielgruppe Islamisten: So wollte das LKA Teilnehmer an einem Skinhead-Konzert erfassen, weil dort erfahrungsgemäß neue Angehörige der latent gewaltbereiten Skinhead-Szene rekrutiert würden. Oder aber Besucher von Skinhead-Konzerten sollten dann gespeichert werden, wenn "bei diesen oder ähnlichen Veranstaltungen" bekannt werde, dass (andere) Teilnehmer "einschlägige Straftaten" verübt haben, oder wenn die Planung des Konzerts "unter konspirativen Umständen" stattfand. Schließlich sollten auch Angehörige der gewaltbereiten Skinhead-Szene generell als "potenzielle Straftäter" gespeichert werden. So ganz wohl war dem LKA bei diesen Beispielen anscheinend doch nicht, denn es fügte in einer Fußnote hinzu, dass gegebenenfalls "schwächeren Anhaltspunkten" durch eine verkürzte Speicherfrist Rechnung getragen werden müsse. Hierzu ist zu sagen: Solange die Teilnahme an einem Skinhead-Konzert oder die Zugehörigkeit zur Skinhead-Szene selbst nicht strafbar ist, sind die genannten Kriterien ungeeignet. Wenn der Betroffene selbst eine Straftat begeht, kommt eine Datenspeicherung nach § 38 PolG in Betracht. Solange der Betroffene selbst keine Straftat begeht, kann er auch nicht - vor allem nicht als potenzieller Straftäter - deswegen eingespeichert werden, weil andere bei Skinhead-Konzerten oder innerhalb der Skinhead-Szene erfahrungsgemäß Straftaten begehen. Sofern die Voraussetzungen nicht vorliegen, kann auch eine verkürzte Speicherfrist die Speicherung nicht rechtfertigen.

• Nach § 37 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 3 Nr. 2 PolG darf die Polizei auch die Daten der "Kontakt- und Begleitpersonen" von potenziellen Straftätern erfassen und speichern. Zu Recht weist das LKA hier auf eine einschlägige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2001 hin, wonach der Begriff der Kontakt- und Begleitperson restriktiv auszulegen ist; Voraussetzung sind danach "konkrete Tatsachen für einen objektiven Tatbezug" und damit für eine "Einbeziehung in den Handlungskomplex der Straftatenbegehung, insbesondere eine Verwicklung in den Hintergrund oder das Umfeld der Straftaten". Die vom LKA anschließend genannten Beispiele wecken aber Zweifel, ob in der Praxis diesen Anforderungen Rechnung getragen werden wird. So sind nach Ansicht des LKA Kontakt- und Begleitpersonen (und damit gegebenenfalls in der AD PMK zu speichern) die "Mitglieder einer rechtsextremistischen Kameradschaft um die Zielperson A", die sich regelmäßig zu einem "Kameradschaftsabend" treffen. Wir meinen dagegen: Wenn aus dem Handeln der Zielperson kein konkreter Straftatenbezug hervorgeht, können anwesende Kontakt- oder Begleitpersonen nicht in Straftaten verwickelt sein, es sei denn, die Teilnahme an der Veranstaltung selbst wäre strafbar oder die Zielperson würde dabei mit Wissen und Wollen der anderen Teilnehmer Straftaten begehen. Die Teilnehmer an einem Treffen einer nicht verbotenen Vereinigung dürfen daher nicht ohne weiteres gespeichert werden. Insofern gibt es vom Gesetzgeber gewollte Unterschiede zwischen den Betätigungsfeldern des polizeilichen Staatsschutzes und des Verfassungsschutzes: Es kann nicht Aufgabe der Polizei sein, personenbezogene Daten von Extremisten ohne Straftatenbezug und ohne eine konkrete Gefahr zu speichern.

• Schließlich müssen die Orientierungshilfen auch dem Umstand Rechnung tragen, dass Personen der Kategorie "andere Person" nur im absoluten Ausnahmefall eingespeichert werden dürfen (s.o.) und nicht - wie bisher - in der Mehrzahl der Fälle die Grundlage der Datenspeicherung in der AD PMK bilden. Bei der Erhebung und Speicherung von Daten von "anderen Personen" sind im Hinblick auf die damit verbundene erhebliche Eingriffsintensität, auf die die Orientierungshilfen zutreffend hinweisen, erhöhte Anforderungen zu beachten, die die Rechtsprechung auch in anderem Zusammenhang für die Inanspruchnahme von Nichtstörern aufgestellt hat (vgl. insbesondere BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006, 1 BvR 518/02, zur Rasterfahndung). In den Orientierungshilfen wird zwar der Versuch unternommen, die maßgeblichen Gesichtspunkte als Handlungsempfehlung für die bevorstehende Überprüfung des Datenbestandes in der AD PMK durch die Polizeidienststellen zu benennen. Die gewählten Formulierungen lassen jedoch Zweifel aufkommen, ob die erforderliche erhebliche Reduzierung des Datenbestandes von "anderen Personen" auf diese Weise gelingen kann: Wenn beispielsweise davon die Rede ist, dass die Speicherung "anderer Personen" in der AD PMK nach den Erfahrungen der polizeilichen Praxis, insbesondere im Zusammenhang mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, "fachlich geboten sein kann" und dass die Polizei häufig vor dem Problem stehe, dass beim ersten Auftreten einer Person eine eindeutige Kategorisierung oder die Feststellung einer politischen Motivation "sehr schwierig ist", dann deutet dies auf den Wunsch nach einer eher großzügigen Handhabung bzw. Speicherpraxis hin. Der Ausnahmecharakter einer Einspeicherung einer Person als "andere Person" muss daher stärker betont werden; aufweichende Formulierungen sind insofern zu vermeiden. Wir haben dem LKA angekündigt, dass wir uns eine erneute Überprüfung der polizeilichen Speicherpraxis zu gegebener Zeit vorbehalten, wenn hinreichende Erfahrungen mit den Orientierungshilfen gewonnen worden sind.

Wir haben das LKA auch darauf hingewiesen, dass die gesetzlichen Anforderungen für jedes personenbezogene Datum, das gespeichert werden soll, gesondert zu prüfen sind. Wir halten daher die Speicherung zwar politisch motivierter, jedoch für sich betrachtet strafrechtlich nicht relevanter Handlungen für unzulässig, insbesondere soweit darin die zulässige Wahrnehmung von Grundrechten zum Ausdruck kommt, wie zum Beispiel die Teilnahme an nicht verbotenen (politischen) Versammlungen, die Verteilung von Flugblättern, das Betreiben von Informationsständen usw. Angaben hierüber dürfen in die AD PMK nicht aufgenommen werden, auch wenn die betreffende Person wegen anderer, politisch motivierter und strafrechtlich relevanter Vorkommnisse dort zulässigerweise gespeichert sein mag. Im Entwurf der Orientierungshilfen war zwar vorgesehen, dass im Fall der Wahrnehmung von Grundrechten (z. B. Antrag auf Einbürgerung, Religionsausübung, Teilnahme an politischen Veranstaltungen und Demonstrationen usw.) eine Speicherung personenbezogener Daten grundsätzlich nicht zulässig sein sollte, jedoch nur, sofern ansonsten keine weiteren Erkenntnisse vorliegen. Diese Formulierung ist zumindest missverständlich, lässt sie doch befürchten, dass bei einschlägig verdächtigen Personen unterschiedslos auch legale Verhaltensweisen erfasst und gespeichert werden.

5. Neues vom Lagebildinformationssystem der Polizei

Bereits im 24. Tätigkeitsbericht (LT-Drucksache 13/2650) hatten wir uns mit dem Lagebildinformationssystem der baden-württembergischen Polizei (LABIS) befasst, das seinerzeit als Prototyp im Bereich der damaligen Landespolizeidirektion Stuttgart I von der Polizeidirektion Böblingen erprobt wurde. LABIS soll die Erstellung aktueller Lagebilder erleichtern, aber auch die typische polizeiliche Aufgabenerfüllung, also z. B. die Verfolgung und vorbeugende Bekämpfung von Straftaten, unterstützen. Dazu verfügt das System über eine Lagebild- und eine Abfrage- bzw. Auswertekomponente. Die beiden Komponenten greifen auf eine Datenbank zurück, in der die täglichen Vorkommnisberichte der Polizeidienststellen gespeichert werden. Diese Vorkommnisberichte betrafen im Pilotprojekt ganz unterschiedliche Ereignisse; Straftaten waren dort ebenso verzeichnet wie Ordnungswidrigkeiten, Verkehrsunfälle, Beschwerden wegen Ruhestörungen, Ehestreitigkeiten oder Vermisstenanzeigen. Dementsprechend waren die in LABIS eingespeicherten Personen auch in ganz unterschiedlichen Zusammenhängen erfasst worden: Mutmaßliche Straftäter waren dort ebenso zu finden wie Geschädigte, Anzeigeerstatter, Zeugen, Unfallbeteiligte, Hinweisgeber oder Auskunftspersonen. Mit anderen Worten: Der flüchtige Ausbrecher konnte dort ebenso auftauchen wie der brave Bürger, der sich auf dem Revier über lärmende Nachbarn beschwerte.

Klar ist, dass ein so umfassendes Datenbanksystem wie LABIS erhebliche datenschutzrechtliche Risiken mit sich bringt; insbesondere die weitreichenden Recherchemöglichkeiten strapazieren das Zweckbindungsgebot und den Grundsatz der Erforderlichkeit nicht unerheblich. Wir hatten daher - wie im 24. Tätigkeitsbericht nachzulesen ist - eine Reihe von datenschutzrechtlichen Forderungen aufgestellt; sie betrafen die zeitlich begrenzte Speicherdauer der Vorkommnisberichte in der LABIS-Datenbank, die Vergabe von maßgeschneiderten Zugriffsberechtigungen für unterschiedliche Nutzergruppen, die sorgfältige Prüfung der Weitergabe der in LABIS gespeicherten Daten und die Protokollierung der Datenbankabfragen für Kontrollzwecke. Die Forderungen wurden damals aufgegriffen. LABIS wurde anschließend vom Innenministerium für den lokalen Einsatz bei den Polizeidirektionen freigegeben.

Flankierend hierzu wurden zur verbesserten Kriminalitätsbekämpfung auf Kreis-, Bezirks- und Landesebene, d.h. bei den Polizeidirektionen bzw. -präsidien, den Landespolizeidirektionen und beim Landeskriminalamt spezielle Stabsstellen (Zentrale Integrierte Auswertung - ZIA)  - nachfolgend Stabsstelle genannt - eingerichtet, die die Aufgabe erhielten, mit Hilfe von LABIS und anderen Quellen ein tägliches aktuelles Lagebild zu erstellen; daneben sollten die Stabsstellen alle polizeilich relevanten Erkenntnisse zusammenführen und auswerten, um Tatserien und Tatzusammenhänge erkennen und Anregungen für Fahndungs- und Präventionsansätze geben zu können. Sie sollten im 4. Quartal 2005 den landesweiten Wirkbetrieb aufnehmen.

Mit der hierfür erforderlichen Vernetzung der Kreissysteme zu einem landesweiten Lagebildinformationssystem (LABIS-Land) und den zentralen Recherchemöglichkeiten kamen auf den Datenschutz qualitativ neue Herausforderungen zu. Dies hatte wohl auch das Landeskriminalamt erkannt, denn es legte uns Anfang Dezember 2005 ein "Datenschutz- und Sicherheitskonzept" für LABIS-Land vor. Teilweise entsprachen die konzeptionellen Vorschläge bereits unseren früheren Anforderungen. Andererseits stellte sich in einer Besprechung im Dezember 2005, an der auch das Innenministerium teilnahm, heraus, dass die Landespolizeidirektionen inzwischen eigene Wege gegangen waren und die kreisübergreifende Nutzung des Lagebildinformationssystems durchaus unterschiedlich - und anders als im Datenschutz- und Sicherheitskonzept vorgesehen - ausgestaltet hatten. Besonders weit war dabei die Landespolizeidirektion Karlsruhe vorgeprescht. Das dortige Verfahren haben wir uns im Rahmen eines Kontrollbesuchs im Februar 2006 näher angeschaut

5.1 Die Erstellung polizeilicher Lagebilder mit LABIS

Um Missverständnisse zu vermeiden: Grundsätzlich bestehen keine Bedenken, wenn sich die Polizei des Landes zur Bewältigung ihrer komplexen Aufgaben auf moderne Systeme der elektronischen Datenverarbeitung stützt, die in der Lage sind, aktuelle Lagebilder zu generieren, aus denen rasch Maßnahmen zur Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung abgeleitet werden können. Soweit diese Systeme (aggregierte) Erkenntnisse ohne personenbezogene Daten wiedergeben (z. B. Schilderung wichtiger Ereignisse, Darstellung neuartiger Formen der Tatbegehung, statistische Entwicklung von Fallzahlen, auch im Vergleich verschiedener polizeilicher Dienststellen untereinander), sind sie datenschutzrechtlich unbedenklich. Personenbezogene Daten sollten in diese Lageberichte nur insoweit aufgenommen werden, wie es um Straftaten von erheblicher Bedeutung geht (so wie es etwa bei der Wiedergabe von Fahndungsmeldungen geschieht); diese Auffassung vertrat auch das Innenministerium. Da die personenbezogenen Daten aber ungeprüft in die Vorkommnisberichte einfließen und aus diesen in die Lageberichte gelangen können, empfahlen wir dem Innenministerium, bei der Aufnahme von personenbezogenen Daten in die Lageberichte auch in diesen Fällen besonderes Augenmerk auf die Wortwahl zu legen, insbesondere durch Zusätze wie "mutmaßlich" o. Ä. deutlich zu machen, dass ein etwaiger Tatverdacht auf ungesicherten Erkenntnissen beruht.

Dementsprechend hatten wir auch der Freigabe des Moduls I von LABIS (Lagebildmodul) im Frühjahr 2003 zugestimmt. Denn dieses enthält - worauf auch das Datenschutz- und Sicherheitskonzept hinweist - ausschließlich fallbezogene Statistikdaten. Im Gegensatz dazu verfügt das Modul II über die jeweilige fallbezogene Sachverhaltsdarstellung sowie die personenbezogenen Daten der Betroffenen, wobei es sich - zumindest ausweislich des Datenschutz- und Sicherheitskonzepts - "nur" um Beschuldigte im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens oder aber um Polizeipflichtige im Rahmen der Gefahrenabwehr handeln sollte, also ein deutlich engerer Personenkreis als der, den wir noch im Pilotprojekt 2003 und - so viel sei verraten - auch bei unserem Kontrollbesuch bei der Landespolizeidirektion Karlsruhe zu sehen bekamen.

Bei unserem Besuch im Februar 2006 wurde uns zunächst der - datenschutzrechtlich relativ unkritische - Prozess der Erstellung des täglichen landesweiten Lagebilds - Arbeitstitel "Tägliche Lage BW" - auf der Ebene der Landespolizeidirektion erläutert. Die Stabsstelle der Landespolizeidirektion hatte dabei die Aufgabe, aus den bis 10 Uhr eingehenden Berichten der Kreisdienststellen einen Beitrag der Landespolizeidirektion für den ganzen Regierungsbezirk zusammenzustellen und diesen bis 12 Uhr an das Landeskriminalamt für das landesweite Lagebild weiterzuleiten. Das Lagebild wurde dann auch in das polizeiliche Intranet eingestellt. Bei der Erstellung des landesweiten Lagebilds stand erkennbar die allgemeine Kriminalität im Vordergrund, wobei das Hauptmeldeaufkommen über die Schutzpolizei kam. In diesem Zusammenhang wurde uns erläutert, dass es für den Staatsschutzbereich einen eigenen Meldeweg und eine eigene Datenbasis (AD PMK) gebe und dass sich die Stabsstelle auch nicht mit Falschgelddelikten befasse, weil hierfür ein eigener Meldedienst bestehe.

Die Berichte der Kreisdienststellen, die sich grundsätzlich auf Vorkommnisse mit überörtlicher Relevanz beschränken sollten, bildeten für die Stabsstelle der Landespolizeidirektion Karlsruhe jedoch nur einen Teil des verwendeten Materials; ebenso wurden z. B. Meldungen von Bundesdienststellen oder aus dem benachbarten Ausland verwendet. Einen erheblichen Anteil der Lageberichte machten daneben die Ergebnisse eigener Recherchen aus, die in den Vorkommnisberichten der nachgeordneten Dienststellen mit Hilfe der Abfragekomponente von LABIS durchgeführt wurden. Wenn man sich den Polizeialltag vor Augen hält, dann wird deutlich, welche gewaltige Menge an Informationen LABIS täglich bewältigen muss, aber auch, welche früher unvorstellbaren Recherchemöglichkeiten sich hierdurch eröffnen.

5.2 Die Auswertung der polizeilichen Vorkommnisberichte mit Hilfe von LABIS

Im Regierungsbezirk Karlsruhe konnte die Landespolizeidirektion - wie uns gezeigt wurde - mit Hilfe von LABIS bereits kreisübergreifend auf die Vorkommnisberichte der Kreisdienststellen zugreifen und durch Suchfunktionen (Volltextrecherche in allen Datenfeldern) personenbezogene Daten in ganz unterschiedlichen Zusammenhängen herausfiltern. Die uns am Bildschirm vorgeführten Recherchemöglichkeiten überschritten in mancherlei Hinsicht aber die Grenze des datenschutzrechtlich Zulässigen und bewegten sich auch außerhalb des im Datenschutz- und Sicherheitskonzept konzeptionell vorgedachten Rahmens: Im Unterschied zu den beiden Landespolizeidirektionen in Freiburg und Tübingen, die nach Aussagen des Innenministeriums bei ihren Analysen auf personenbezogene Auswertungen verzichteten, war die Landespolizeidirektion Karlsruhe in der Lage, eine retrograde Auswertung von personenbezogenen Daten bezirksweit bis auf die Ebene der von den örtlichen Polizeidienststellen im System "M-Text" (künftig im System "ComVor") angelegten Vorkommnisberichte vorzunehmen. Vereinfacht ausgedrückt, verfügte die Landespolizeidirektion Karlsruhe hier über eine regelrechte "Suchmaschine", wie sie auch dem normalen Internetnutzer bekannt ist. So ließen wir von der Stabsstelle der Landespolizeidirektion in der Funktion "Einzelauswertung" von LABIS einen willkürlich ausgewählten Namen ("Müller") unter einem bestimmten Datum ("16.02.06") eingeben; weitere Suchkriterien wären z. B. Ort, Ereignis, Straftatenschlüssel, modus operandi gewesen. Das System zeigte daraufhin in einer "Ergebnisliste" alle "Treffer", d.h. Hinweise auf Vorkommnisberichte an, in denen der Name "Müller" unter dem vorgegebenen Datum auftauchte. Auf der Ebene der "Ergebnisliste" war - soweit festgestellt - zwar noch kein Name zu lesen, allerdings hätte aus den dort teilweise wiedergegebenen vollständigen Anschriften unter Umständen ein Personenbezug abgeleitet werden können. Die unter den Suchbegriffen "Müller" und "16.02.06" aufgerufenen Vorkommnisse waren von ganz unterschiedlicher Art und Aussagekraft:

• So ging es in einem Vorkommnis auf der Ergebnisliste in Stichworten um einen nächtlichen Wildunfall auf der Gemarkung von Oberderdingen. Der Wechsel in die Detailsicht ("Datensatzansicht") machte dann deutlich, dass ein bestimmter Autofahrer (mit Angabe von Namen, Anschrift und Geburtsdatum) mit einem Reh zusammengestoßen war, welcher Schaden an dem Fahrzeug (mit Angabe von Typ und Kennzeichen) entstanden war und was die Polizei nach dem Unfall unternommen hatte (Absicherung der Unfallstelle und Verständigung des namentlich aufgeführten Jagdpächters). Erst die Angaben zum Fahrzeug verrieten, warum das System einen Treffer vermeldet hatte: Das Fahrzeug war nämlich auf eine Firma aus dem Landkreis Karlsruhe zugelassen, in deren Namen das Wort "Müller" vorkam.

• Das zweite Beispiel zeigte auf der Ergebnisliste - ohne personenbezogene Daten - nur das Stichwort "erkennungsdienstliche Behandlung" um 21.15 Uhr. Wer vermutet hatte, die Detailsicht würde dieses Mal einen Tatverdächtigen namens Müller ausweisen, sah sich abermals getäuscht: Es handelte sich um einen (namentlich aufgeführten) türkischen Asylbewerber, der sich wegen eines mutmaßlichen Verstoßes gegen das Aufenthaltsgesetz einer erkennungsdienstlichen Behandlung unterziehen musste; jedoch hatte ein Polizeibeamter namens Müller dies angeordnet und war deshalb in dem Vorkommnisbericht namentlich und - wie die Stichprobe ergab - auch für übergeordnete Dienststellen recherchierbar in LABIS verewigt worden.

• Nach dem gleichen Muster wiesen auch die übrigen Treffer Personen namens "Müller" unter dem Datum 16.02.06 aus, z. B. als Beteiligte mehrerer "VU" (Verkehrsunfälle) unterschiedlichen Ausmaßes mit Personen- oder Sachschäden, wegen Fahrens unter Alkoholeinfluss oder wegen eines Ladendiebstahls. Dabei ging es nicht nur um Tatverdächtige, die diesen Namen trugen, sondern auch um Unfall-geschädigte, Kfz-Halter, Anzeigeerstatter oder Polizeibeamte. In einem Fall kam der Name "Müller" sogar in einem Straßennamen vor. Straftaten wechselten sich ab mit anderen Vorkommnissen aus dem vielfältigen Arbeitsalltag der Polizei. So meldete eine namentlich erfasste Person offenbar wegen der Furcht vor der Vogelgrippe den Fund eines toten Eichelhähers, in einer anderen Meldung wurde über den Sturz eines älteren Mitbürgers auf der Straße berichtet, ein falscher Alarm wurde ebenso erfasst wie die Feststellung, dass bei einem kontrollierten Sattelzug die rückwärtige Beleuchtung defekt war. Stets enthielten die in LABIS gespiegelten Vorkommnisberichte an irgendeiner Stelle das gesuchte personenbezogene Datum.

Außerdem überprüften wir die Speicherdauer der personenbezogenen LABIS-Daten, die für die Mitarbeiter der Stabsstelle ein Jahr betragen soll. Zu diesem Zweck wurden alle Vorkommnisse vor dem 31. Dezember 2004 aufgerufen. Bei diesen hätte zum Zeitpunkt der Abfrage die Detailansicht ausgeblendet sein müssen. Dies war - soweit im Rahmen der Stichprobe feststellbar - auch der Fall. Fatal war nur, dass bereits auf der Ergebnisliste - also ohne Aufrufen der Detailansicht - in einem Fall als Vorkommnis unverblümt eine Verletzung der Unterhaltspflicht und eine bestimmte Adresse in Schwetzingen angegeben war. Es ist daher zu vermuten, dass auch in anderen Fällen detaillierte Adressenangaben in der Ergebnisliste eine Identifizierung der Betroffenen ermöglichen. Nun ist nicht abzustreiten, dass die Verletzung der Unterhaltspflicht ein strafrechtliches Vergehen nach § 170 des Strafgesetzbuchs ist und dass die Polizei eine entsprechende Strafanzeige eines/r Unterhaltsberechtigten in ihrem Vorgangsbearbeitungssystem aufnehmen darf. Für die Einspeicherung von Straftatverdächtigen (bei denen allerdings noch eine Wiederholungsgefahr bestehen muss), kann die Polizei jedoch personenbezogene Daten nach § 38 PolG in ihrem polizeilichen Auskunftssystem (POLAS BW) speichern, das extra für diesen Zweck geschaffen wurde. Das sollte für die polizeilichen Zwecke eigentlich ausreichen. Die zusätzliche Speicherung der Information in LABIS, dass eine bestimmte Person (bereits über die Adresse in der Ergebnisliste wäre ggf. der Täter zu ermitteln gewesen) eine Unterhaltspflichtverletzung begangen haben soll, ist - jedenfalls aus unserer Sicht - auf Ebene der Landespolizeidirektionen für Zwecke der Straftatenverfolgung oder der Gefahrenabwehr nicht erforderlich. Bei derartigen Delikten stellt sich anders als beispielsweise auf dem Feld der Organisierten Kriminalität oder Rauschgiftkriminalität ohnehin die Frage, welche "Tatserien" oder "Tatzusammenhänge" durch zentrale Polizeidienststellen aufgehellt werden sollen. Die Recherchemöglichkeiten in LABIS sollten daher auf Straftaten von einigem Gewicht reduziert werden.

Als wir im Rahmen unseres Kontrollbesuchs nach dem Sinn der weitreichenden Recherchemöglichkeiten in LABIS fragten, wurden uns noch weitere Beispiele und Anwendungsfälle für Recherchen mit Hilfe von LABIS genannt:

• Tatzusammenhänge bzw. Tatserien könnten anhand der Beschreibung bestimmter, für sich betrachtet strafrechtlich nicht relevanter Vorkommnisse besser erkannt werden. Als Beispiel wurde die Meldung in einem Vorkommnisbericht genannt, dass bei einer Verkehrskontrolle im Kofferraum eines kontrollierten Fahrzeugs (dessen Fahrzeuginsassen und -Kennzeichen vermerkt werden) zahlreiche Außenspiegel bekannter Luxus-Autos gefunden wurden. Diese als "verdächtige Wahrnehmung" gespeicherte Meldung könne zum Anlass genommen werden, eine Recherche in LABIS unter dem Stichwort "Außenspiegel" zu starten, um Meldungen über ungeklärte Straftaten an Kraftfahrzeugen finden zu können. Auf diese Weise könne die Meldung über eine "verdächtige Wahrnehmung" (Außenspiegel im Kofferraum) zu weiteren Ermittlungsansätzen führen.

• Ein Drogenkurier habe angegeben, sein Lieferant heiße mit Vornamen "Mehmet" und fahre ein Fahrzeug mit schweizerischem Kennzeichen. Wenn bei einer Fahrzeugkontrolle eine verdächtige Wahrnehmung in einem Vorkommnisbericht registriert werde und dabei als Vorname des Fahrers ebenfalls "Mehmet" und beim Fahrzeug ein schweizerisches Kennzeichen festgehalten würden, dann sei über LABIS-Land eine Verknüpfung dieser unterschiedlichen und allein nicht ausreichenden Ermittlungsansätze möglich.

• In Münster sei ein Mann kontrolliert worden, der Kinder auf einem Kinderspielplatz in auffälliger Weise beobachtet habe. Eine Straftat habe nicht vorgelegen und eine Recherche im bundesweiten polizeilichen Informationssystem (INPOL-Z) habe zu keinem Ergebnis geführt. Die weiteren Nachforschungen hätten aber ergeben, dass es sich um einen Arzt aus dem Regierungsbezirk Karlsruhe gehandelt habe, der gerade zu einem Ärztekongress in Münster weilte und über den Eintragungen wegen des Verdachts von Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung im polizeilichen Auskunftssystem des Landes (POLAS-BW) vorlagen. Außerdem habe der zuständigen Polizeidienststelle ein Antrag auf Löschung der Daten über eine frühere erkennungsdienstliche Behandlung vorgelegen, der dann aufgrund der neuen Meldung abgelehnt worden sei. Ohne die Vorkommnismeldung aus Münster wären die erkennungsdienstlichen Daten gelöscht worden. Der Bericht aus Münster sei zudem genutzt worden, um den Mann auf den Vorfall in Münster anzusprechen. Derartige Gefährderansprachen seien aufgrund der Vorkommnisberichte gezielter möglich. Warum der Mann nicht in INPOL-Z gespeichert war, vermochten die Gesprächspartner allerdings nicht zu erklären.

• Bei Verkehrsunfällen mit Sachschäden sei es sinnvoll, auch die Namen der Geschädigten im Vorkommnisbericht zu erfassen (und damit landesweit recherchierbar zu machen), um Tätern auf die Spur zu kommen, die Verkehrsunfälle zulasten der Versicherung vortäuschen bzw. manipulieren. Ergänzend hierzu ist anzumerken, dass - wie uns ein Polizeibeamter zutrug - die polizeilichen Sachbearbeiter selbst bei Kleinstunfällen ein spezielles Unfallaufnahmeblatt ausfüllen müssen, auf dem - ohne konkrete Verdachtsmomente - die Daten der Halter aller am Unfall beteiligten Fahrzeuge einzutragen sind. Wenn ein Haltername häufig auftauche, könne dies mit Hilfe von LABIS-Land festgestellt und zum Anlass für weitere Ermittlungen gemacht werden. Außerdem sollen die Polizeidienststellen aufgefordert worden sein, bei Fahrzeugkontrollen nicht nur die Daten von Fahrer und Fahrzeug, sondern auch die Personalien der Beifahrer in den Vorkommnisberichten festzuhalten.

5.3 Übers Ziel hinausgeschossen

Bei unserem Kontrollbesuch wurde rasch deutlich, dass das bei der Landespolizeidirektion Karlsruhe in Augenschein genommene System selbst dem Innenministerium und dem Landeskriminalamt zu weit ging. Denn bereits in dem zuvor vorgelegten Datenschutz- und Sicherheitskonzept vom Dezember 2005 waren wesentliche Einschränkungen vorgesehen. Das Innenministerium bestätigte uns denn auch im Oktober 2006, dass es unseren Anregungen in einigen Punkten - allerdings nicht in allen - Rechnung tragen wolle. Zugleich übersandte es uns das fortgeschriebene Datenschutz- und Sicherheitskonzept für LABIS (Version 3.0), an das sich jetzt alle betroffenen Polizeidienststellen halten sollen:

• Der Kreis der Betroffenen wird eingeschränkt. Die landesweit verwendete Version von LABIS soll künftig im Unterschied zu den lokalen LABIS-Anwendungen und auch zu dem bei der Landespolizeidirektion Karlsruhe konfigurierten LABIS-System auf Bezirksebene keine personenbezogenen Daten der Geschädigten, Zeugen, Hinweisgeber oder sonstigen Auskunftspersonen mehr enthalten. Derartige Daten sollen künftig auch nicht über Suchfunktionen und Volltextrecherche aus den Vorkommnisberichten (wo sie noch vorhanden sind) abrufbar sein. Diese Einschränkung ist grundsätzlich zu begrüßen, denn die bei unserem Kontrollbesuch namentlich aufgeführten Personen waren vielfach weder Straftatverdächtige noch Polizeipflichtige; für andere Zielgruppen erlaubt das Polizeigesetz nur in ganz begrenztem Umfang eine Datenspeicherung. Allerdings hält das Innenministerium den Zugriff z. B. auf die Daten von Unfallgeschädigten weiterhin grundsätzlich für erforderlich; derartige Daten müssten dann aber im Einzelfall "von Hand" aus den Vorkommnisberichten ausgefiltert werden, was derzeit noch zu aufwendig sei. Deshalb habe man sich dazu entschlossen, die Personengruppe der Geschädigten, Zeugen, Hinweisgeber oder sonstigen Auskunftspersonen komplett auszuklammern. Die Polizeidienststellen sollen die Freitextfelder auch nicht mehr mit Angaben über diese Personengruppen versehen. Im Gegensatz dazu hatte die Stabsstelle der Landespolizeidirektion Karlsruhe eine große Menge an personenbezogenen Daten aus den lokalen Vorkommnisberichten zu Gesicht bekommen, die sie weder für die Erstellung von Lageberichten noch für eigene Recherchen benötigte. Das Innenministerium hat inzwischen dafür gesorgt, dass die bei der Landespolizeidirektion Karlsruhe praktizierten weitreichenden Recherchemöglichkeiten auf das landeseinheitliche Maß, wie es nach dem Datenschutz- und Sicherheitskonzept für LABIS-Land vorgesehen ist, zurückgeführt werden. Am Rande sei bemerkt, dass die Polizei den Betroffenen natürlich in der Regel Auskunft über ihre Speicherung in LABIS zu geben hat.

• Wie der zweite Trefferfall (s.o.) gezeigt hat, sind die am jeweiligen Vorgang beteiligten Polizeibeamten im Vorkommnisbericht namentlich genannt, wodurch sie in LABIS recherchierbar werden. Aus unserer Sicht war die Notwendigkeit hierfür nicht ohne weiteres erkennbar; die Telefonnummer der Dienststelle und die jeweilige Tagebuch-Nummer des Vorgangs dürften für etwaige Rückfragen ausreichen. Das Innenministerium war hierzu anderer Meinung; es hielt den datenschutzrechtlichen Eingriff für vertretbar, zumal auch in anderen polizeilichen Anwendungen der Sachbearbeiter namentlich aufgeführt sei. Wir meinen hierzu: Selbst wenn andere Verfahren das in gleicher Weise vorsehen, muss man diese wenig datenschutzfreundliche Praxis nicht unbedingt fortsetzen. In jedem Fall müssen die Voraussetzungen des § 36 LDSG vorliegen, wonach personenbezogene Daten von Beschäftigten nur unter bestimmten Voraussetzungen verarbeitet werden dürfen.

• Einen Dissens gibt es auch hinsichtlich der Abgrenzung der Zugriffsberechtigten bei der Polizei. Unstreitig ist, dass nur die Stabsstellen in LABIS recherchieren dürfen und nicht jeder Polizeibeamte in einer x-beliebigen Dienststelle. Wir hatten außerdem angeregt, die Recherchemöglichkeiten vom Inhalt und von den Berechtigten her ebenenspezifisch abzuschichten und beispielsweise den Kreis- und Bezirksdienststellen Recherchen nur für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich zu erlauben. Das Innenministerium und das Landeskriminalamt hielten aus kriminologischen Gründen (u. a. wegen der Mobilität der Täter) eine landesweite Recherchemöglichkeit durch alle Mitarbeiter in den Stabsstellen (aller Dienststellen) für erforderlich. Demgegenüber hatte noch die Landespolizeidirektion Karlsruhe bei unserem Kontrollbesuch im Februar 2006 Wert darauf gelegt, dass nur die Stabsstelle der Landespolizeidirektion in den Vorkommnisberichten der nachgeordneten Dienststellen recherchieren kann, um den Überblick zu behalten. Das Landeskriminalamt meinte bereits damals, dies könne zu einer Überlastung der Stabsstelle der Landespolizeidirektion führen; Recherchen sollten deshalb durch jede Stabsstelle einer Polizeidirektion auch in den Vorkommnisberichten der anderen Polizeidienststellen möglich sein ("Recherche durch alle bei allen"). Inzwischen hat sich offenbar das Landeskriminalamt mit seiner Auffassung durchgesetzt. Wir halten dies nicht für zwingend: Die Polizeiorganisation des Landes ist nicht ohne Grund hierarchisch aufgebaut und sieht funktional und örtlich zwischen den Polizeidienststellen getrennte Zuständigkeiten vor. Dementsprechend sollten auch die Recherchemöglichkeiten räumlich auf den jeweiligen Zuständigkeitsbereich beschränkt sein. Dies trägt zur sparsamen Verwendung von Daten bei und kann einen Datenmissbrauch verhindern helfen. Letztlich spiegelt ein Vorkommnisbericht die Vorgangsbearbeitung wieder. Inwieweit die Recherche durch eine Polizeidirektion in den Vorkommnisberichten einer hierarchisch auf gleicher Ebene stehenden anderen Polizeidirektion mit dem Zuständigkeitsbegriff des Polizeigesetzes noch zu vereinbaren ist, ist aus unserer Sicht fraglich. Die Möglichkeit einer Auswertung durch eine Polizeidirektion bei allen anderen Polizeidirektionen würde zudem die Zentralstellenfunktion des Landeskriminalamts (vgl. §§ 10, 11 DVO PolG) konterkarieren. Letztlich ist die Erforderlichkeit der landesweiten Recherche aber fachlich und organisatorisch vom Innenministerium zu beurteilen. Sofern allen Stabsstellen der Kreisdienststellen Recherchemöglichkeiten in den Vorkommnisberichten aller anderen Kreisdienststellen eingeräumt werden sollen, sollten entsprechende Recherchen protokolliert werden; außerdem sollte nach angemessener Zeit eine Evaluation erfolgen, in welchen Fällen tatsächlich kreisübergreifende Recherchen mit welchem Ergebnis angestellt wurden. Gegebenenfalls sind dann die Recherchemöglichkeiten wieder einzuschränken. Das Innenministerium will diese Anregung aufgreifen; Maßstab der Bewertung soll dann sein, inwieweit die Stabsstellen auf Polizeidirektions-Ebene tatsächlich mit Hilfe von LABIS kreisübergreifende Recherchen zur Aufdeckung von Tatserien und Tatzusammenhängen erfolgreich durchführen können.

• Die landesweite Recherchemöglichkeit der Mitarbeiter der Stabsstellen bleibt auf einen Zeitraum von zwölf Monaten beschränkt; die Recherche in der lokalen LABIS-Anwendung soll - wie bisher - (nur) den Polizeibeamten der betreffenden Polizeidirektion für einen Zeitraum von drei Monaten eingeräumt werden. Das von uns angesprochene Problem der Datenlöschung, sobald die Datenspeicherung nicht mehr erforderlich ist (z. B. weil ein Straftatverdacht sich als unbegründet erweist), wird aufgegriffen; in LABIS soll eine Einzelfall-Löschung ermöglicht werden.

• Der gewichtigste Dissenspunkt zwischen dem Innenministerium und uns war die Frage, welche der in den örtlichen Vorkommnisberichten erfassten Vorfälle überhaupt in LABIS-Land recherchierbar sein sollen. Das Innenministerium will nun erfreulicherweise auf die Einbeziehung personenbezogener Daten verzichten, die zum Zweck der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten oder zur Gefahrenabwehr erhoben wurden. Damit würden etliche der bei unserem Kontrollbesuch noch festgestellten "Treffer" herausfallen. In einem anderen Punkt hat sich das Innenministerium leider nicht so entgegenkommend gezeigt: Es besteht weiterhin auf der Einbeziehung von personenbezogenen Daten im Zusammenhang mit sog. "verdächtigen Wahrnehmungen". Wir sehen hier ein nur schwer zu beherrschendes Einfallstor für den Ausbau von LABIS zu einer polizeilichen Superdatenbank, in der alle aus Sicht der Polizei "auffälligen" Verhaltensweisen eingespeichert und landesweit recherchierbar vorgehalten werden können. Die Abgrenzung ist auch nicht ganz stimmig, wenn auf der anderen Seite keine personenbezogenen Daten im Zusammenhang mit der Gefahrenabwehr und mit der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten eingespeichert werden sollen und mit POLAS-BW eine umfassende Datenbank über Straftatverdächtige zur Verfügung steht. Bei unseren Gesprächen in Karlsruhe wurde jedenfalls eingeräumt, dass der Begriff der "verdächtigen Wahrnehmung" nur schwer einzugrenzen sei und in erster Linie Sachverhalte betreffe, bei denen aufgrund polizeilichen Erfahrungswissens der Verdacht in Richtung einer begangenen oder bevorstehenden Straftat gelenkt wird (Beispiel: Polizei findet bei einer Fahrzeugkontrolle typisches Diebesgut oder Einbruchswerkzeug). Soweit die "verdächtige Wahrnehmung" dabei die Schwelle einer konkreten Gefahr oder eines Straftatverdachts nach §§ 37, 20 Abs. 2 bis 5 und § 38 PolG überschreitet, bestehen gegen eine entsprechende Datenspeicherung keine durchgreifenden datenschutzrechtlichen Bedenken. Eine Speicherung von personenbezogenen Daten in Dateien wie LABIS-Land außerhalb dieses Anwendungsbereichs ist aus unserer Sicht jedoch nicht zulässig. Die Datenspeicherung muss stets für die Abwehr einer konkreten Gefahr bzw. aufgrund eines bestehenden Straftatverdachts erforderlich sein. Eine Datenspeicherung nur aufgrund eines "unguten Gefühls" bei den ermittelnden Polizeibeamten wäre zu unbestimmt und damit unzulässig. Sofern die personenbezogenen Daten lediglich im Rahmen der Vorgangsbearbeitung gespeichert werden, dürfen sie auch nicht für die "Hauptzwecke" der polizeilichen Arbeit, die Gefahrenabwehr oder die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten, verwendet werden. Vielmehr würde sich das Erheben und Speichern von Daten - wenn keine konkrete Gefahr oder kein konkreter Straftatverdacht vorliegen - als anlassloses Sammeln von Daten auf Vorrat darstellen, für das es einer speziellen Rechtsgrundlage bedarf. Eine Zustimmung zu dieser Vorgehensweise konnte unsererseits daher nicht erteilt werden. Das Innenministerium will die Schwelle hingegen nicht zu niedrig ansetzen und die "verdächtigen Wahrnehmungen" der Polizei recherchierbar machen. Es bleibt nun abzuwarten, wie das Konzept in der Praxis umgesetzt wird. Wir wagen die Prognose: Die Polizeidatenbank LABIS wird uns weiter beschäftigen und auch in den kommenden Jahren in unserer Berichterstattung nicht unerwähnt bleiben.

6. Speicherung personenbezogener Daten durch die Polizei im Zusammenhang mit strafrechtlichen Ermittlungsverfahren

Die meisten Bürger, die unsere Dienststelle im Zusammenhang mit der Polizei anschreiben, wollen wissen, aus welchem Grund und für wie lange die Polizei ihre Daten aus zurückliegenden strafrechtlichen Ermittlungsverfahren speichern darf. Auslöser für diese Anfragen ist häufig, dass die Betroffenen bei irgendwelchen Polizeikontrollen von den Polizeibeamten mehr oder weniger diskret, manchmal leider auch in Gegenwart nichts ahnender Dritter, damit konfrontiert werden, dass sie der Polizei bereits bekannt und deswegen im Polizeicomputer erfasst seien. Wenn es sich dann noch um ein Verfahren wegen eines Betäubungsmitteldelikts gehandelt hatte und der betroffene Bürger mit einem Fahrzeug unterwegs ist, kann er mit einiger Sicherheit damit rechnen, dass dem Hinweis auf die vermeintlich dunkle Vergangenheit eine gründliche und zeitraubende Durchsuchung des Fahrzeugs folgen wird. Viele Bürger sind in solchen Situationen nicht nur wegen der überraschten Beifahrer(-in), sondern vor allem deswegen aufgebracht, weil sie nie rechtskräftig verurteilt worden sind und aufgrund fehlender Eintragungen im Bundeszentralregister angenommen hatten, gegenüber dem Staat eine "weiße Weste" zu haben. Wir müssen diese Bürger dann regelmäßig darüber aufklären, dass ein makelloses Führungszeugnis noch lange nicht bedeutet, in den Informationssammlungen der Polizei nicht mit dem "Grauschleier" eines Straftatverdachts behaftet zu sein. Der Polizeivollzugsdienst kann nämlich auf der Grundlage von § 38 des Polizeigesetzes (PolG) Daten, die ihm im Rahmen von Ermittlungsverfahren bekannt geworden sind, speichern und nutzen, soweit und solange dies zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten erforderlich ist. Dies ist der Fall, wenn die betroffene Person verdächtig ist, eine Straftat begangen zu haben, und tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie zukünftig eine Straftat begehen wird. Auf Landesebene werden die erhobenen Daten in der Regel im Polizeilichen Auskunftssystem (POLAS-BW) gespeichert. Ein Straftatverdacht kann nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sogar dann bejaht werden, wenn das Ermittlungsverfahren von der Staatsanwaltschaft oder vom Gericht eingestellt, der Straftatverdacht dabei aber nicht gänzlich ausgeräumt worden ist. Darin liegt auch der wesentliche Unterschied zur Speicherung von rechtskräftigen Verurteilungen im Bundeszentralregister, das bei Führungszeugnissen abgefragt wird. Selbst durch einen Freispruch aus Mangel an Beweisen wird - wie das Bundesverfassungsgericht einmal festgestellt hat - ein Tatverdacht nicht generell ausgeschlossen; allerdings bedürfe es hier einer besonders gründlichen Prüfung des Einzelfalls unter Berücksichtigung der Gründe der Entscheidung. Die Unschuldsvermutung im Strafprozess stehe dem übrigens nicht entgegen, da die Feststellung eines Tatverdachts etwas substantiell anderes sei als eine Schuldfeststellung (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 16. Mai 2002, 1 BvR 2257/01, RDV 2003, S. 80).

Diese Rechtslage kann im Extremfall dazu führen, dass etwa in einem Nachbarstreit mit wechselseitigen Strafanzeigen (zum Beispiel wegen Beleidigung) beide Kontrahenten im Polizeicomputer gespeichert werden, obwohl der genaue Geschehensablauf unklar ist und im Strafverfahren auch nicht aufgeklärt wird, weil die Staatsanwaltschaft derartige Strafverfahren regelmäßig einstellt und die Streithähne auf den Privatklageweg verweist. Aus Sicht der Polizei bleibt in diesen Fällen der Makel des Straftatverdachts an beiden Beteiligten haften. Ob die massenhafte Einspeicherung derartiger Bagatelldelikte tatsächlich zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten geeignet ist, muss ernsthaft bezweifelt werden. Da auch die Hürden für die Annahme einer Wiederholungsgefahr relativ niedrig sind, tummeln sich auf diese Weise zahlreiche Bürger - vermutlich ohne es zu wissen - in den polizeilichen Datenbanken. Aus unserer Sicht ist dies ein bedenklicher Zustand und wir können daher denjenigen, die mal in ein Ermittlungsverfahren verwickelt waren und sich nicht sicher sind, inwieweit sie in polizeilichen Dateien erfasst sind, nur empfehlen, bei der Polizei eine Auskunft über ihre Daten zu beantragen: diese muss die Polizei übrigens kostenlos erteilen.

Bei unseren Recherchen stoßen wir in diesem Zusammenhang immer wieder auf das Problem, dass die polizeilichen Informationssysteme - in Baden-Württemberg also POLAS-BW - die Vorgeschichte leider nur knapp widerspiegeln und die um Stellungnahme gebetene Polizeidienststelle das Ergebnis eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens nicht mehr feststellen kann. Vielfach handelt es sich dabei um lange zurückliegende Datenspeicherungen aus den 80er oder frühen 90er Jahren, als die Übermittlung der staatsanwaltschaftlichen oder gerichtlichen Entscheidungen an die Polizei vermutlich lückenhafter als heute war. Die Daten sind nur deswegen noch gespeichert, weil vor Ablauf der Überprüfungsfrist neue Ermittlungsverfahren eingespeichert wurden. Auch im Hinblick auf den inzwischen verstrichenen Zeitraum wäre unseres Erachtens in diesen Fällen eine Löschung der nicht vollständig dokumentierten Vorgänge angebracht. Der Informationsverlust für die Polizei dürfte nur gering sein; demgegenüber wäre der Aufwand für die Vervollständigung der lückenhaften Unterlagen erheblich. In der Praxis wurden wir mit unterschiedlichen Fallkonstellationen konfrontiert:

• In einigen Fällen waren überhaupt keine Akten mehr vorhanden. Wir haben daraufhin unter Berufung auf die datenschutzrechtliche Grundregel einer hinreichenden Dokumentation der Gründe für die Datenspeicherung eine Löschung der entsprechenden Daten gefordert (vgl. zum Beispiel die entsprechenden Hinweise zur Arbeitsdatei "Politisch motivierte Kriminalität" im 26. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/4910).

• In einigen anderen Fällen hat die betroffene Polizeidienststelle erklärt, dass der Verfahrensausgang zwar nicht mehr feststellbar sei, weil die (abschließenden) staatsanwaltschaftlichen oder gerichtlichen Entscheidungen in den Akten fehlen würden, dass aus den Ermittlungsakten aber der Tatverdacht gegen den Betroffenen in Form von Geständnissen, Zeugenaussagen, Berichten des damaligen Sachbearbeiters usw. hervorgehe.

• In weiteren Fällen wurden mangels schriftlicher Belege Gespräche mit dem damaligen Sachbearbeiter geführt, der dann aus der Erinnerung heraus den Tatverdacht bzw. eine Wiederholungsgefahr bestätigen sollte.

Die geschilderte Polizeipraxis verstieß unseres Erachtens in allen drei Fallkonstellationen gegen die datenschutzrechtliche Grundregel, wonach die Erforderlichkeit einer Speicherung personenbezogener Daten in einer automatisierten Datei in den zugrunde liegenden Akten vollständig dokumentiert sein muss. Nach Nr. 4 VwV PolG zu § 38 ist nämlich die Frage, ob nach dem Abschluss des Ermittlungsverfahrens noch ein begründeter Tatverdacht besteht, "unter Berücksichtigung der Entscheidung der Staatsanwaltschaft oder des Gerichts anhand aller Umstände des Einzelfalls" zu beantworten. Fehlt die (abschließende) staatsanwaltschaftliche oder gerichtliche Entscheidung in den polizeilichen Unterlagen, so kann die Entscheidung über die Erforderlichkeit der (weiteren) Datenspeicherung nicht hinreichend begründet bzw. durch Dokumente belegt werden. Falls es nicht gelingt, die Dokumentation durch die Beschaffung der fehlenden staatsanwaltschaftlichen oder gerichtlichen Entscheidungen wieder zu vervollständigen, sind die Datenspeicherungen in diesen Fällen zu löschen. Die Befragung ehemaliger Sachbearbeiter zur Rekonstruktion früherer Ermittlungsergebnisse stellt dabei keine zulässige Form der Vervollständigung einer lückenhaften Dokumentation dar. Eine Löschung der gespeicherten Daten ist unabhängig davon in allen Fällen zwingend vorzunehmen, in denen überhaupt keine Akten mehr vorhanden sind, die die Erforderlichkeit der Datenspeicherung belegen. Damit wir uns nicht in jedem Einzelfall stets von neuem mit den Polizeidienststellen herumstreiten müssen, haben wir das Innenministerium um eine generelle Klärung und entsprechende Weisung an die nachgeordneten Dienststellen gebeten.

Das Innenministerium hat daraufhin in einem Erlass vom Mai 2006 einigen unserer Bedenken Rechnung getragen:

• Das Innenministerium hat die nachgeordneten Polizeidienststellen darauf hingewiesen, dass in denjenigen Fällen, in denen keine Akten mehr vorhanden sind, die entsprechenden Datensätze zu löschen sind. Die fehlende Dokumentation könne auch nicht durch eine Befragung und einen hierüber angefertigten Vermerk des damaligen Sachbearbeiters, der dann aus der Erinnerung heraus den Tatverdacht bzw. die Wiederholungsgefahr bestätigen soll, ersetzt werden.

• In den Fällen, in denen die Akten zwar noch vorliegen, aber der Ausgang des Verfahrens nicht mehr feststellbar ist, weil die abschließenden staatsanwaltlichen oder gerichtlichen Entscheidungen in den Akten fehlen, solle differenziert verfahren werden: Zunächst sei zu prüfen, ob auf die weitere Speicherung, insbesondere im Hinblick auf den verstrichenen Zeitraum, verzichtet werden kann. Wenn nach dieser Prüfung keine Löschung erfolgen soll, solle sich die Dienststelle zunächst um eine Vervollständigung der Akten bemühen und die abschließende staatsanwaltschaftliche oder gerichtliche Entscheidung beschaffen. Wenn auch dieses nicht gelingt, solle geprüft werden, ob sich aus der polizeilichen Aktenlage ein fortbestehender Tatverdacht ergibt. Im Zweifel solle der Löschung der Daten der Vorzug gegeben werden.

• In Fällen von geringer Bedeutung, insbesondere wenn es sich um die erste und einzige Speicherung handelt, habe - auch bei fortbestehendem Tatverdacht - in der Regel eine Löschung zu erfolgen.

Das Innenministerium hat außerdem seine Polizeidienststellen daran erinnert, dass nicht nur beim Ablauf der Aussonderungsprüffristen, sondern auch im Rahmen der laufenden Sachbearbeitung stets zu prüfen sei, ob die der Speicherung zugrunde liegenden Akten, insbesondere über den Ausgang des Verfahrens, vorliegen.

Wir hoffen, dass diese Direktive nach und nach zu einer Entschlackung der polizeilichen Datensammlungen beitragen wird. Leider ist das Innenministerium bei seinem Standpunkt geblieben, dass der Straftatverdacht aus den Polizeiakten auch dann abgeleitet werden darf, wenn eine abschließende staatsanwaltschaftliche oder gerichtliche Entscheidung über den Verfahrensausgang weder vorliegt noch nachträglich beschafft werden kann. Es stützt sich dabei auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen, das diese Frage in einer Entscheidung aus dem Jahr 1994 - leider ohne weitere Begründung - bejaht hatte (Urteil vom 17.01.1994, 1 K 901/92). Wir halten die Argumentation für nicht überzeugend; sie entspricht auch nicht dem klaren Wortlaut der Verwaltungsvorschrift Nr. 4 zu § 38 PolG. Welche künftigen Straftaten die Polizei mit Hilfe solcher lückenhaften Uraltdaten verhindern will, bleibt ohnehin ihr Geheimnis.

7. Datenbestand der DNA-Analyse-Datei beim Bundeskriminalamt fehlerhaft?

In der DNA-Analyse-Datei beim Bundeskriminalamt (BKA) sind vor allem die Identifizierungsmuster aus molekulargenetischen Untersuchungen von Personen gespeichert, die einer Straftat von erheblicher Bedeutung oder einer Straftat gegen die sexuelle Selbstbestimmung verdächtig sind und bei denen angenommen wird, dass sie weitere bedeutsame Straftaten begehen könnten (vgl. § 81g der Strafprozessordnung - StPO). Die Datei soll dadurch künftige Straftaten leichter aufklären helfen. Man sollte meinen, dass es ohne weiteres möglich ist, durch eine einfache Datenbankrecherche herauszufinden, wie sich die Datensätze auf bestimmte Anlassstraftaten verteilen. Weit gefehlt. Bereits im Jahr 2004 hatte das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein erfahren, dass eine Aufschlüsselung der Datei nach Straftaten nur auf Umwegen möglich ist; das dortige Landeskriminalamt hatte ihm nämlich mitgeteilt, dass rund 300 Systemabfragen über entsprechende Katalogwerte erforderlich seien. Abgesehen davon, dass jedes Delikt einzeln abgefragt werden müsse und die Recherche viele Stunden dauern werde, könne die Recherche nur bei ruhendem Normalbetrieb erfolgen. Es wurde daher angeregt zu prüfen, ob sich im Zuge der im Bundeskriminalamt anstehenden Migration zu INPOL-neu eine bessere Auswertbarkeit der DNA-Analyse-Datei erreichen lasse. Das BKA teilte daraufhin jedoch mit, auch nach der Migration der Datei in INPOL-neu seien Recherchen nur anhand der Oberbegriffe der einzelnen Abschnitte des Strafgesetzbuchs und der Bezeichnungen der Nebengesetze möglich.

Auf Wunsch des Datenschutzbeauftragten der Bundes und der Länder nahm schließlich das Bundeskriminalamt eine Auswertung der DNA-Analyse-Daten über den Gesamtbestand und die Zahlen für die einzelnen Bundesländer vor (Stand: Oktober 2004). Für Baden-Württemberg waren zum damaligen Zeitpunkt in der DNA-Analyse-Datei insgesamt 65 641 Datensätze (mit belegtem Deliktsdatenfeld) erfasst. Auffallend war, dass eine ganze Reihe der Datenspeicherungen auf den ersten Blick nicht den Voraussetzungen des § 81 g StPO entsprach, da das jeweilige Deliktsdatenfeld weder eine Straftat von erheblicher Bedeutung noch eine Straftat gegen die sexuelle Selbstbestimmung enthielt. So waren dort u. a. 226 Datenspeicherungen unter dem Oberbegriff "Sachbeschädigung", 14 Fälle unter dem Oberbegriff "Strafbarer Eigennutz", acht Fälle wegen "Falscher Verdächtigung" und 174 Fälle wegen "Widerstands gegen die Staatsgewalt" verzeichnet. Die Auswertung bezog sich auf die Rechtslage, wie sie bis zum 1. November 2005 gegolten hatte; die Auflistung von Delikten mit geringerem Unrechtsgehalt konnte daher nicht auf die nunmehr nach der Strafprozessordnung erleichterten Voraussetzungen für die Erhebung und Speicherung von DNA-Daten zurückzuführen sein. Aus unserer Sicht mussten daher bei der Einspeicherung systembedingte oder individuelle Fehler passiert sein. Denn auch wenn der Gesetzgeber keinen abschließenden Katalog an Straftaten als Voraussetzung für die Datenspeicherung vorgegeben hat, so müssen als Voraussetzung für eine Einspeicherung in der DNA-Analyse-Datei doch Straftaten vorliegen, die von ihrem Unrechtsgehalt her und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Straftaten von erheblicher Bedeutung gleichzusetzen sind (vgl. § 81g Abs. 1 Satz 2 StPO).

Eine mögliche Ursache für die Speicherung geringfügiger Anlassstraftaten erfuhren wir aus einem anderen Bundesland: Danach schien es so zu sein, dass in der DNA-Analyse-Datei aus - wie es etwas verklausuliert hieß - "ermittlungs- und verfahrenstechnischen Gründen" als Erfassungsgrund auch Straftaten ohne erhebliche Bedeutung gespeichert worden waren. So komme es beispielsweise bereits bei der Speicherung von Spuren am Tatort zur Festlegung einer Spurennummer. Wenn die anlässlich einer minderschweren Straftat gesicherte DNA-Spur mit einer erheblichen Straftat, zu der keine DNA-Spur vorliegt, zu einem Sammelvorgang verbunden wird, so werde die Spur in der DNA-Analyse-Datei weiterhin unter dem Ursprungsdelikt erfasst, um die Spurenzuordnung nicht zu gefährden. Zudem sei die Eingabe mehrerer Erfassungsgründe in der DNA-Analyse-Datei nicht möglich. Wenn diese Erklärung tatsächlich zutreffen sollte, dann wäre eine rasche Abhilfe geboten. Unseres Erachtens darf schon nach der Errichtungsanordnung zur DNA-Analyse-Datei in der Datei nur der der Einspeicherung zugrunde liegende Tatvorwurf gespeichert werden, der seinerseits den materiell-rechtlichen Voraussetzungen entsprechen muss. Die genannten Datenspeicherungen sind deswegen entweder zu korrigieren oder zu löschen. Die geschilderten "ermittlungs- und verfahrenstechnischen" Probleme sind jedenfalls nicht durch die Speicherung unrichtiger Daten zu lösen.

Das von uns um Stellungnahme gebetene Innenministerium veranlasste daraufhin eine stichprobenweise Erhebung und Auswertung der Datensätze zu den oben genannten Deliktsgruppen durch das Landeskriminalamt. Dabei stellte sich heraus, dass die Datenspeicherungen zu "unpassenden" Anlassstraftaten in der DNA-Analyse-Datei inzwischen weiter zugenommen hatten: Mittlerweile waren schon 323 Sachbeschädigungen, 17 Fälle von "strafbarem Eigennutz", 14 Fälle wegen "falscher Verdächtigung" und 261 Datensätze wegen Widerstands gegen die Staatsgewalt gespeichert (Stand: 15. März 2006). Bei den Sachbeschädigungen bezogen sich 123 Datenspeicherungen auf Spurendatensätze, bei der Deliktsgruppe "Falsche Verdächtigung" war dies einmal der Fall, bei den beiden weiteren Deliktsgruppen ließ sich das Ergebnis jedenfalls nicht durch Spurendatensätze erklären, denn es waren hierzu keine gespeichert. Das Landeskriminalamt zog im Rahmen der Auswertung insgesamt 76 Stichproben und schaute sich die Fälle genauer an. Nur bei einer der Personen war die Datenerfassung nach dem 1. November 2005 erfolgt. Das Innenministerium und das Landeskriminalamt konnten die offensichtlich falsche Zuordnung der Anlassstraftaten auch nicht schlüssig erklären und hielten mehrere Ursachen für möglich. Uns wurde mitgeteilt, dass sich erst durch eine aufwendige Einzelfallprüfung unter Einbeziehung der Ermittlungsdienststellen feststellen lasse, inwieweit die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für eine Erhebung und Speicherung der DNA-Daten vorlagen oder nicht. Immerhin kündigte das Innenministerium eine umfassende Überprüfung der DNA-Datensätze zu einigen einschlägigen Deliktsgruppen durch das Landeskriminalamt an, die allerdings bis zum Jahresende 2006 dauern werde. Unsere Bitte, die Einzelfallprüfung wenigstens hinsichtlich der vom LKA gezogenen Stichprobe vorzuziehen, blieb bis heute leider unbeantwortet.

8. Einzelfälle

8.1 Baskenterror im Nordschwarzwald? Die Überprüfung von Vereinen durch die Polizei

Im Januar 2006 erkundigte sich der Vorsitzende einer "Badisch-Baskischen Gesellschaft" in einer nordbadischen Stadt bei uns, ob und warum die Polizei seinen Verein, der zur Unterstützung einer Städtepartnerschaft mit einer baskischen Stadt gegründet worden war, überprüfen darf. Bei dem Vereinsvorsitzenden hatte sich nämlich telefonisch eine Mitarbeiterin der örtlichen Kriminalpolizei gemeldet und mitgeteilt, dass sie aufgrund eines Erlasses des Innenministeriums routinemäßig Vereine überprüfe und ihm deshalb ein paar Fragen stellen wolle. Sie wollte von ihm einige Strukturdaten des Vereins wissen. Im Verlauf des Telefongesprächs stellte sich dann heraus, dass es darum ging, einen Fragebogen auszufüllen. Die Bitte, den Fragebogen und den erwähnten Erlass zugesandt zu erhalten, wurde jedoch nicht erfüllt, weil die Kripobeamtin bei einem Rückruf erklärte, der Erlass sei intern und der Fragebogen nur per Telefon oder persönlich in der Dienststelle auszufüllen. Der Bürger, der die Beamtin darauf hinwies, dass die Aktivitäten des Vereins bei der Stadt bestens bekannt seien, und ihr außerdem den nicht ganz ernst gemeinten Vorschlag unterbreitete, sie möge auch den örtlichen Schachclub überprüfen, dessen Vorsitzender er ebenfalls sei, war nun nicht mehr zu einer Auskunft bereit und schaltete unsere Dienststelle ein. Dabei ließ er uns wissen, dass bei einem anderen Vereinsmitglied angeblich der Verfassungsschutz wegen Auskünften über den Verein vorgesprochen habe.

Auf Nachfrage gab uns das Innenministerium folgende Auskunft:

Die Anfrage beim Vereinsvorsitzenden sei nicht Teil einer größeren Aktion zur Abklärung ausländischer Vereine gewesen. Auslöser für die Aktion sei vielmehr eine Anfrage des Amts für öffentliche Ordnung der Stadt bei der zuständigen Polizeidirektion gewesen, ob dort Erkenntnisse über den Verein vorlägen. Beim dortigen Staatsschutz lag zwar nichts vor. Dennoch befragte eine Kriminalbeamtin, die nicht im Bereich Staatsschutz tätig war, telefonisch den Vereinsvorsitzenden. Sie habe sich dabei - offenbar in Ermangelung anderer Unterlagen - an einer "Führungs- und Einsatzanordnung zur intensivierten Bekämpfung krimineller Islamisten" des Innenministeriums aus dem Jahr 2002 sowie an einer Checkliste, die zur Abklärung von Vereinen mit islamistischem Hintergrund verwendet wird, orientiert. Die Rechtsgrundlage hierfür sei § 20 Abs. 1 des Polizeigesetzes (PolG) gewesen. Eine Anfrage durch den Verfassungsschutz habe daneben nicht festgestellt werden können. Dem Amt für öffentliche Ordnung der Stadt sei inzwischen mitgeteilt worden, dass über den Verein keine Erkenntnisse in staatsschutzmäßiger Hinsicht vorliegen. Personenbezogene Daten seien in dieser Angelegenheit nicht gespeichert worden. Der Antwort des Innenministeriums war übrigens der besagte Erlass und der bei der telefonischen Anfrage offenbar verwendete "Vereinserhebungsbogen" der Polizeidirektion (Kriminalpolizei, Staatsschutz) beigefügt worden.

So beruhigend die Auskunft des Innenministeriums einerseits war, so merkwürdig kam uns doch die scheinbar routinemäßige Recherche der Polizei bei einem Verein vor, der beim besten Willen nicht mit kriminellen Islamisten in Verbindung zu bringen war. Deshalb baten wir das Innenministerium um eine ergänzende Begründung, auf welcher Rechtsgrundlage der Polizeivollzugsdienst - unabhängig von einem vereinsrechtlichen Verbotsverfahren, für das die örtliche Ordnungsbehörde gar nicht zuständig wäre, und offenbar unabhängig vom Vorliegen von Anhaltspunkten für Aktivitäten krimineller Islamisten, auf die sich der o.g. Erlass des Innenministeriums bezog - Nachforschungen über eingetragene Vereine, die Zusammensetzung des Vereinsvorstands, die Vereinsmitglieder und die Aktivitäten des Vereins anstellt. Wir wollten außerdem wissen, wie und bei wie vielen Vereinen im Lande Überprüfungen aufgrund des Erlasses stattgefunden haben. Einige Zeit später ließ uns der Vereinsvorsitzende ein Schreiben der Stadt an ihn zukommen, wonach die Überprüfung - verkürzt gesagt - im Zusammenhang mit der Überwachung von Ausländervereinen  gestanden habe. Da das Baskenland ein "politisch sensibler Bereich" sei, sei es angezeigt, den Verein gelegentlich auf politische Hintergründe zu überprüfen. Für diese präventive Maßnahme der Sicherheitsbehörden werde vor dem Hintergrund der jüngsten terroristischen Anschläge innerhalb und außerhalb Europas um Verständnis gebeten.

Hinsichtlich unserer Fragen nach der generellen Verfahrensweise im Lande teilte uns das Innenministerium mit, dass die Gesamtzahl der aufgrund des Erlasses überprüften Vereine nicht bekannt sei, da nur die als "relevant erkannten" Vereine erfasst würden. Gespeichert worden seien im Wesentlichen als extremistisch eingestufte Vereine (in der Regel im Verfassungsschutzbericht des Landes genannt), Vereine mit engen Verbindungen zu einer verbotenen Vereinigung oder solche Vereine, in deren Räumen mutmaßlich zu Straftaten aufgerufen wird oder bei denen potenzielle Straftäter verkehren bzw. aktiv sind. Die relevanten Vereine (derzeit 19 in Baden-Württemberg) seien in der Arbeitsdatei "Politisch motivierte Kriminalität" (AD PMK, vgl. 2. Teil, 1. Abschnitt, Nr. 4 dieses Tätigkeitsberichts) gespeichert worden.

Was den konkreten Fall anging, so ließ uns das Innenministerium nach nochmaliger Abklärung mit dem Landeskriminalamt einige Zeit später wissen, dass die Hintergründe der damaligen Befragung weiterhin unklar seien. Zwar komme grundsätzlich § 20 Abs. 1 Satz 1 PolG als Rechtsgrundlage für polizeiliche Befragungen in Betracht; der von der Polizeidirektion mitgeteilte Sachverhalt habe aber für das Vorliegen einer konkreten Gefahr keine ausreichenden Anhaltspunkte ergeben. In einem Erlass an die Polizeidirektion stellte das Innenministerium zudem klar, dass die Stadt als Kreispolizeibehörde im Zusammenhang mit der Anmeldepflicht von Ausländervereinen zwar um Auskünfte ersuchen könne, dass die ersuchte Stelle aber grundsätzlich (nur) zur Übermittlung bereits vorhandener Daten, nicht jedoch zur (erstmaligen) Datenerhebung zum Zweck der Beantwortung des Auskunftsersuchens berechtigt sei. Soweit die Polizeidirektion daneben von sich aus eine Befragung durchführen wollte, müsse dies zur Wahrnehmung einer konkreten polizeilichen Aufgabe aus einem bestimmten Anlass erforderlich sein. Eine Befragung "ins Blaue hinein" oder eine allgemeine Ausforschung sei auch nach § 20 Abs. 1 PolG nicht zulässig. Die von der Polizeidirektion offenbar ins Feld geführte "allgemeine polizeiliche Erfahrung, dass das Vereinsrecht in Einzelfällen gesetzeswidrig missbraucht wird", ließ das Innenministerium nicht gelten. Es hätten nämlich keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass von dem Verein eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehe.

Die geschilderte Überprüfungsaktion der Polizei, bei der auch die Stadt keine rühmliche Rolle spielte, hat sich demnach in Wohlgefallen aufgelöst. Es bleibt zu hoffen, dass es sich um einen einmaligen Ausrutscher gehandelt hat. Das Innenministerium hat den Polizeidienststellen jedenfalls mit der wünschenswerten Deutlichkeit ins Stammbuch geschrieben, dass Vereine, auch wenn sie einen Auslandsbezug aufweisen, nicht unter Generalverdacht gestellt werden dürfen. Beschwerden anderer Vereine sind bei uns bisher nicht eingegangen.

8.2 Wieder mal zu lange gespeichert - die Aussonderungsprüffristen im Zusammenhang mit Sexualdelikten

Wer in Verdacht steht, eine Straftat begangen zu haben, wird von der Polizei in den einschlägigen Dateien gespeichert, sofern die Polizei eine Wiederholungsgefahr bejaht. In Baden-Württemberg erfolgt die Datenspeicherung im Polizeilichen Auskunftssystem Baden-Württemberg (POLAS-BW), auf Bundesebene in der beim Bundeskriminalamt geführten Verbunddatei von Bund und Ländern (INPOL-Z). Für Sexualdelikte gelten teilweise überdurchschnittlich lange Speicherfristen von bis zu 20 Jahren, allerdings hängt die konkrete Speicherdauer vom konkreten Tatvorwurf ab. Dass es offenbar nicht immer leicht fällt, hier den Überblick zu behalten, haben wir mehr durch Zufall erfahren, als wir der Beschwerde eines Mannes aus dem Rems-Murr-Kreis nachgingen. Eigentlich wollte er vor allem wissen, wie bestimmte Informationen aus einer Wohnungsdurchsuchung an die Fahrerlaubnisbehörde gelangt waren, was in der Folge zur Entziehung der Fahrerlaubnis geführt hatte. Als wir bei der Polizei nachfragten, wie sich die Sache abgespielt hat, wollten wir auch wissen, welche Daten über den Petenten gespeichert worden sind. Daraufhin wurde uns mitgeteilt, dass der Betroffene wegen eines Sexualdelikts nach § 184b Abs. 3 des Strafgesetzbuchs (StGB) für die Dauer von 20 Jahren in POLAS-BW eingespeichert worden sei; dieser Paragraph bezieht sich auf die Verbreitung, den Erwerb und den Besitz kinderpornographischer Schriften. Nun sieht zwar § 38 Abs. 2 des Polizeigesetzes (PolG), in dem die maximalen Speicherfristen geregelt sind, vor, dass die Speicherdauer bei einer Sexualstraftat nach dem 13. Abschnitt des Strafgesetzbuchs 20 Jahre betragen darf; der 13. Abschnitt umfasst sämtliche Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung. Jedoch regelt § 38 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 PolG zugleich, dass Straftaten nach den §§ 183a, 184, 184a und 184b StGB von der 20-jährigen Speicherfrist ausgenommen sind.

Im Fall des Mannes aus dem Rems-Murr-Kreis hätte demnach "nur" eine maximal zehnjährige Speicherdauer festgesetzt werden dürfen. Warum dies nicht erfolgte, ließ sich nicht mehr genau klären. Die Polizeidirektion Waiblingen berief sich zwar zunächst auf angebliche Weisungen des Landeskriminalamts oder des Innenministeriums. Möglicherweise war hiermit die "Führungs- und Einsatzanordnung zur intensivierten Bekämpfung von Sexualstraftaten" aus dem Jahre 2001 gemeint, die wir schon in unserem 22. Tätigkeitsbericht (LT-Drucksache 13/520) kritisch kommentiert hatten. Seinerzeit hatte das Innenministerium die Aussonderungsprüffristen für "einfache" Sexualstraftaten bei Erwachsenen auf zehn Jahre und bei Jugendlichen auf fünf Jahre angehoben und außerdem vorgegeben, dass die 20-jährige Prüffrist "regelmäßig ausgeschöpft" werden solle. Es war aber keine Rede davon gewesen, dass die in § 38 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 PolG genannten Ausnahmen nicht mehr gelten sollten. Das um Stellungnahme gebetene Innenministerium bestätigte denn auch, dass die genannten Ausnahmen von der 20-jährigen Speicherfrist weiter gelten würden; eine generelle Heraufsetzung von Prüffristen außerhalb des § 38 PolG gebe es nicht.

Dass es sich hier aber nicht um einen Einzelfehler handelte, ergab eine aufgrund unserer Nachfrage durch das Landeskriminalamt veranlasste Auswertung in POLAS-BW. Dabei wurde festgestellt, dass landesweit 285 Datensätze mit den Ausnahmedelikten nach §§ 183a, 184, 184a und 184b StGB eingespeichert waren, die eine Laufzeit von über zehn Jahren aufwiesen. Das Innenministerium stimmte mit uns erfreulicherweise darin überein, dass eine rasche Korrektur der Datensätze erforderlich war. Das Landeskriminalamt forderte deshalb die betroffenen Polizeidienststellen auf, die fraglichen Datensätze kritisch zu prüfen und die Prüffristen entsprechend zu korrigieren. Auch im Falle des Mannes aus dem Rems-Murr-Kreis geschah dies: Die Aussonderungsprüffrist wurde auf ein Datum im Jahr 2012 (zehn Jahre nach der letzten Tat) verkürzt. Generell bleibt zu hoffen, dass die Fristen auch in den übrigen Fällen angepasst wurden und dass bei der Vergabe von Aussonderungsprüffristen künftig genauer hingeschaut wird.

2. Abschnitt: Die Justiz

1. Datenschutzkontrolle bei Gerichten

Der regelmäßige Leser unseres Tätigkeitsberichts weiß, dass das Thema "Datenschutzkontrolle bei den Gerichten" über Jahre in jedem unserer Tätigkeitsberichte vertreten war (vgl. 20. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 12/4600; 21. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 12/5740; 22. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/520; 23. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 13/1500). Wegen der im Grundgesetz garantierten Unabhängigkeit der Richter ist die Kontrollkompetenz unserer Dienststelle bei Gerichten stark eingeschränkt, was aber nichts daran ändert, dass die Gerichte des Landes datenschutzrechtliche Vorschriften inhaltlich beachten müssen. In § 2 Abs. 3 LDSG ist geregelt, dass unsere Dienststelle Gerichte nur kontrollieren darf, soweit diese in Verwaltungsangelegenheiten tätig sind. Die Frage, in welchen Fällen eine Verwaltungsangelegenheit vorliegt, wurde vom Justizministerium jedoch jahrelang völlig anders beurteilt als von uns. Unsere Dienststelle vertrat stets die Auffassung, dass sich die Prüfung, ob Gerichte beim Einsatz der EDV die nach § 9 LDSG gebotenen technischen und organisatorischen Maßnahmen getroffen haben, auf Verwaltungsangelegenheiten bezieht und weder die richterliche Datenverarbeitung noch die richterliche Arbeitsweise am Fall betrifft. Das Justizministerium vertrat dagegen lange Zeit die Ansicht, die Rechtspflege, und damit auch der Einsatz der EDV-Technik, sei umfassend von der Kontrolle unserer Dienststelle ausgenommen. Dies hatte zur Folge, dass das Justizministerium in den Jahren 1999 und 2000 von unserer Dienststelle bei Gerichten vorgesehene Kontrollen der dort eingesetzten EDV verhindert hat. Schließlich gelang es jedoch, das Justizministerium davon zu überzeugen, dass sich typische Fragen des technischen und organisatorischen Datenschutzes prüfen lassen, ohne dabei die richterliche Datenverarbeitung zu tangieren. Auch über den Umfang der unserer Dienststelle zustehenden Kontrollbefugnisse konnte mit dem Justizministerium weitgehend Übereinstimmung erzielt werden. Nach einigem weiteren Hin und Her konnten wir dann Anfang dieses Jahres einen Kontrollbesuch bei einem Gericht durchführen. Um noch einmal klarzustellen, dass von unserer Seite in keiner Weise beabsichtigt war, die Tätigkeit der Richter zu überprüfen, haben wir im Vorfeld zusammen mit dem Justizministerium und dem von uns ausgewählten Gericht den Umfang der Kontrolle genau festgelegt. Wir hoffen, etwaige Zweifel daran, dass eine datenschutzrechtliche Kontrolle bei Gerichten ohne Eingriff in die richterliche Tätigkeit möglich ist, durch diesen Kontrollbesuch endgültig ausgeräumt zu haben.

Auch gegenüber Bürgern, die sich mit Eingaben an uns wenden, ist die eingeschränkte Kontrollkompetenz unserer Dienststelle bei Gerichten ein regelmäßig wiederkehrendes Thema. So wenden sich jedes Jahr Bürger an uns, weil sie der Meinung sind, ein Richter habe sie im Rahmen eines Gerichtsverfahrens, z. B. durch die Beweiswürdigung, durch ein Urteil oder eine sonstige richterliche Entscheidung, in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt. In diesen Fällen können wir nichts anderes tun, als die Betroffenen darauf hinzuweisen, dass wir ihren konkreten Einzelfall - mangels Zuständigkeit - nicht überprüfen können.

Trotz richterlicher Unabhängigkeit wenden wir uns jedoch von Zeit zu Zeit auch in gerichtlichen Angelegenheiten, die sich nicht auf Verwaltungsangelegenheiten beziehen, an das Justizministerium oder die Gerichte. So kommt es z. B. vor, dass wir - unter Hinweis auf unsere Unzuständigkeit - darum bitten, bestimmte datenschutzrechtliche Vorgehensweisen zu überdenken, oder Vorschläge machen, wie datenschutzrechtliche Aspekte stärker berücksichtigt werden könnten.

1.1 Kontrollbesuch beim Verwaltungsgericht

Die zwischen dem Justizministerium und unserer Dienststelle vereinbarten Grundsätze für die Durchführung von Datenschutzkontrollen an Gerichten hatten in diesem Jahr ihre erste Bewährungsprobe zu bestehen, als wir eine Kontrolle an einem Verwaltungsgericht durchführten.

Inhaltlich stand dabei die Überprüfung der Zugriffsberechtigungen im Mittelpunkt. Den besonderen Bedingungen für eine Datenschutzkontrolle bei Gericht ist es zuzuschreiben, dass wir dabei nicht - wie dies ansonsten üblich ist - der Frage nachgegangen sind, ob die in den überprüften Dokumenten enthaltenen personenbezogenen Daten für die Aufgabenerfüllung des Verwaltungsgerichts überhaupt erforderlich sind. Gegenstand unserer Kontrolle war stattdessen lediglich, ob die vom Gericht selbst zu erstellenden Vorgaben dafür, wer auf welche Dokumente Zugriff erhalten darf, bei der Einrichtung der im Computersystem hinterlegten und für jeden Zugriff benötigten Zugriffsberechtigungen berücksichtigt wurden. Dem lag die sowohl vom Justizministerium als auch von uns vertretene Auffassung zugrunde, dass auch Gerichte für ihren Dienstbetrieb interne Regelungen aufstellen müssen, aus denen hervorgeht, welche Bediensteten Zugriff auf welche elektronisch gespeicherten Daten benötigen.

In seinem Bürokommunikationssystem hatte das Gericht etliche elektronische Ablagen eingerichtet. Beispielsweise gab es - korrespondierend zur Anzahl der Kammern des Gerichts - Ablagen mit Bezeichnungen wie "Kammer01", "Kammer02", ... . Für diese Unterordner waren jeweils Zugriffsberechtigungen für bestimmte Benutzergruppen eingerichtet. Obwohl die Nutzer des Verwaltungsgerichts dazu in ca. 50 Benutzergruppen zusammengefasst waren, hatte das Verwaltungsgericht keine schriftliche Konzeption dafür erstellt, welche Benutzer und welche Benutzergruppen auf welche dieser Ablagen zugreifen dürfen. Nach den Ausführungen der Vertreter des Verwaltungsgerichts könne auf ein solches schriftliches Konzept auch ohne weiteres verzichtet werden, da sich bereits aus der Bezeichnung der Ordner eindeutig ergebe, welche Bediensteten darauf jeweils zugreifen können müssen. Hinsichtlich der "Kammer"-Ordner ergäben sich die Zugriffsberechtigungen beispielsweise aus der gerichtlichen Organisationsstruktur. Die Richter zweier Kammern, die aus je einem Vorsitzenden Richter sowie fünf oder sechs Richtern zusammengesetzt seien, bildeten gemeinsam mit jeweils zwei Urkundsbeamten sowie einer oder zwei Schreibkräften eine so genannte Serviceeinheit, wobei die Urkundsbeamten sowie die Schreibkräfte für die Richter beider Kammern tätig würden. Darauf abgestimmt seien die Zugriffsberechtigungen so eingerichtet, dass die Richter jeweils nur auf die elektronische Ablage der Kammer zugreifen können, deren Mitglied sie seien. Die Urkundsbeamten und Schreibkräfte hingegen könnten auf beide, der Serviceeinheit zugeordneten Kammerordner zugreifen. Um auf besondere Aufgabenschwerpunkte in einzelnen Kammern flexibel reagieren zu können, gebe es darüber hinaus noch vier Schreibkräfte, die auf alle Kammerordner zugreifen könnten.

Beim Vergleich dieses mündlich erläuterten Sollkonzepts mit den tatsächlich eingerichteten Zugriffsberechtigungen stellte sich jedoch heraus, dass diese von dem Sollkonzept deutlich abwichen. Die tatsächlich eingerichteten Zugriffsberechtigungen basierten nämlich nicht auf dem zuvor beschriebenen Modell der Servicestellen, sondern ließen zu, dass sämtliche Urkundsbeamte und sämtliche Schreibkräfte des Verwaltungsgerichts auf alle Kammerablagen zugreifen konnten. Auch hinsichtlich anderer Ablagen waren umfangreichere Berechtigungen im System hinterlegt, als dies nach den Erläuterungen des Gerichts hätte sein sollen.

Wir teilten dem Verwaltungsgericht mit, dass wir die im Vergleich zum Sollkonzept zu umfangreich gewährten Zugriffsberechtigungen als datenschutzrechtlichen Mangel ansehen. Unserer Aufforderung entsprechend erstellte das Gericht daraufhin ein schriftliches Konzept für die Einrichtung der Zugriffsberechtigungen und sorgte dafür, dass die tatsächlich eingerichteten Zugriffsberechtigungen diesem Konzept entsprechen. Zudem stellte es in Aussicht, die Übereinstimmung des Ist-Zustands mit dem Sollkonzept auch künftig regelmäßig zu überprüfen und zudem verstärkt darauf zu achten, dass nicht mehr benötigte Zugriffsberechtigungen zeitnah gelöscht werden.

1.2 Überprüfung richterlicher Durchsuchungsbeschlüsse

Im Laufe des Berichtsjahrs haben uns mehrere Petenten gebeten zu prüfen, ob bei ihnen im Rahmen von strafrechtlichen Ermittlungsverfahren durchgeführte Wohnungsdurchsuchungen rechtmäßig erfolgt sind. Da diese Durchsuchungen jeweils aufgrund richterlicher Durchsuchungsbeschlüsse durchgeführt wurden, konnten wir diesen Bitten nur teilweise nachkommen. Die Frage, ob die richterlichen Durchsuchungsbeschlüsse zu Recht ergangen sind oder ob ihr Inhalt, z. B. bezüglich der zu durchsuchenden Räumlichkeiten, rechtmäßig ist, liegt - wegen der grundgesetzlich garantierten Unabhängigkeit der Richter - außerhalb der Zuständigkeit unserer Dienststelle. In derartigen Fällen beschränkt sich unsere Prüfung daher auf die konkrete Vorgehensweise der die Durchsuchung durchführenden Beamten. Wir prüfen lediglich, ob die Beamten sich an den vom Richter im Durchsuchungsbeschluss festgelegten Umfang der Durchsuchung gehalten haben, also ob das Vorgehen der Beamten vom richterlichen Beschluss gedeckt ist.

1.3 Bekanntmachung des Zwangsversteigerungstermins

Geraten Haus- und Grundbesitzer in wirtschaftliche Schwierigkeiten, kann es zur Zwangsversteigerung des Grundstücks kommen. Wann wo welches Grundstück oder welche Eigentumswohnung zwangsversteigert werden soll, ist in den öffentlichen Bekanntmachungen der Vollstreckungsgerichte über anstehende Zwangsversteigerungen nachzulesen. Bis vor einiger Zeit sah § 38 des Zwangsversteigerungsgesetzes (ZVG) vor, dass die Terminsbestimmung auch Angaben über den Eigentümer enthalten soll (nicht muss!), weshalb den öffentlichen Bekanntmachungen oftmals zu entnehmen war, wie der Eigentümer heißt und in welchem Ort er wohnt. Unsere Dienststelle hatte gegenüber dem Justizministerium schon vor Jahren die Auffassung vertreten, dass die Nennung persönlicher Daten des Eigentümers in der Terminsbestimmung in der Praxis ihre Bedeutung verloren hat, da es äußerst selten vorkommen dürfte, dass ein bis dahin unbekannter Berechtigter durch die Veröffentlichung des Zwangsversteigerungstermins mit Benennung des Eigentümers aufgespürt wird (vgl. 10. Tätigkeitsbericht, LT-Drucksache 10/2730). Unsere Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Veröffentlichung persönlicher Daten des Eigentümers, die diesen ganz erheblich beeinträchtigen und in seiner sozialen Geltung herabwürdigen kann, hat das Justizministerium damals zwar nicht geteilt. Es hat jedoch die Vollstreckungsgerichte über unsere Auffassung unterrichtet. Und tatsächlich haben in den folgenden Jahren immer mehr Vollstreckungsgerichte das durch § 38 ZVG eingeräumte Ermessen voll ausgeschöpft und in Fällen, in denen keine Anhaltspunkte für das Bestehen unbekannter Rechte gegeben waren, auf die Namensnennung des Eigentümers verzichtet.

Durch das Erste Justizmodernisierungsgesetz vom 24. August 2004 (BGBl. I 2004, S. 2198) ist § 38 ZVG schließlich doch geändert worden. Angaben zum Eigentümer sind nicht mehr vorgesehen. Die entsprechende Passage des § 38 ZVG ist ersatzlos gestrichen worden. In der Begründung zum damaligen Gesetzentwurf ist hierzu ausgeführt, dass die Namensnennung in der Terminsbestimmung nicht mehr den Anforderungen des heutigen Datenschutzes entspricht. Wir gingen davon aus, dass das Thema damit ein für alle Mal erledigt ist. Umso erstaunter waren wir, als wir im Frühjahr 2006 feststellten, dass ein Vollstreckungsgericht trotz Änderung des § 38 ZVG in der Terminsbestimmung nach wie vor regelmäßig Angaben zum Eigentümer machte. Obwohl sich diese Angelegenheit nicht auf eine Verwaltungstätigkeit im Sinne des § 2 Abs. 3 LDSG bezog, haben wir das Vollstreckungsgericht auf die geänderte Rechtslage aufmerksam gemacht und gebeten, künftig entsprechend zu verfahren. Das Vollstreckungsgericht ist dieser Bitte nachgekommen. Kurze Zeit später konnten wir feststellen, dass die öffentlichen Bekanntmachungen der Zwangsversteigerungstermine dieses Gerichts keine Angaben zum Eigentümer mehr enthielten.

2. Entwurf eines Gesetzes zur Aufbewahrung von Schriftgut der Justiz

Im Bereich der Justiz werden in großem Umfang Daten erhoben und auch nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens noch jahrelang gespeichert. Obwohl das Bundesverfassungsgericht bereits im Volkszählungsurteil aus dem Jahr 1983 darauf hingewiesen hat, dass die Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten einer gesetzlichen Grundlage bedarf, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang derartiger Eingriffe in das Recht des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung klar und für den Bürger erkennbar ergeben, existieren für die Aufbewahrung, Aussonderung und Vernichtung des Schriftguts der Justizbehörden der Länder nach wie vor keine bereichsspezifischen gesetzlichen Regelungen. Und auch für das Schriftgut der Bundesjustizbehörden fehlte es bis vor kurzem an einer den Vorgaben des Volkszählungsurteils entsprechenden gesetzlichen Grundlage. Das Gesetz zur Aufbewahrung von Schriftgut der Gerichte des Bundes und des Generalbundesanwalts nach Beendigung des Verfahrens (Schriftgutaufbewahrungsgesetz, BGBl. 2005, Seite 852) trat erst am 1. April 2006, also mehr als 20 Jahre nach dem Volkszählungsurteil, in Kraft.

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben daher bereits seit vielen Jahren in mehreren Entschließungen darauf hingewiesen, dass die Aufbewahrung, Aussonderung und Vernichtung von Akten bei der Justiz einer bereichsspezifischen gesetzlichen Regelung bedarf. Auf Drängen der Datenschutzbeauftragten haben die Justizministerinnen und Justizminister schließlich auf ihrer 72. Konferenz vom 11. bis 13. Juni 2001 die Einsetzung einer Arbeitsgruppe beschlossen, die den Entwurf eines Aktenaufbewahrungsgesetzes erarbeiten sollte. In diesem sollten die grundsätzlichen Voraussetzungen für die Aufbewahrung des Schriftguts festgelegt und die Länder ermächtigt werden, die Einzelheiten, also die konkreten Fristen, in (bundeseinheitlich) abgestimmten Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften zu regeln. Trotz dieses Beschlusses ist zunächst nichts geschehen, weshalb die 64. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 24. und 25. Oktober 2002 in einem Beschluss die unverzügliche Schaffung eines Aktenaufbewahrungsgesetzes gefordert hat.

Immerhin ist - wie bereits erwähnt - zum 1. April 2006 für die Gerichte des Bundes und den Generalbundesanwalt das Schriftgutaufbewahrungsgesetz in Kraft getreten. Und schließlich wurde unserer Dienststelle im September 2006 der sich auf die Landesjustizbehörden beziehende Entwurf eines Gesetzes zur Aufbewahrung von Schriftgut der ordentlichen Gerichtsbarkeit, der Fachgerichtsbarkeiten, der Staatsanwaltschaften und der Justizvollzugsbehörden vorgelegt, der sich eng am Schriftgutaufbewahrungsgesetz für die Gerichte des Bundes und des Generalbundesanwalts orientiert. Im Hinblick auf die Vorgaben des Volkszählungsurteils und die mit der Aktenaufbewahrung verbundenen Eingriffe in die informationelle Selbstbestimmung hoffen wir, dass die Angelegenheit nun zügig zum Abschluss gebracht wird.

3. Recherchetätigkeit der Justiz für den SWR

Es steht außer Frage, dass Gerichte aufgrund verfassungsrechtlicher Grundsätze - wie etwa zur Fortbildung des Rechts oder um dem Bürger die Möglichkeit zu geben, in Erfahrung bringen zu können, welche Rechte er hat und welche Pflichten ihm obliegen - verpflichtet sind, veröffentlichungswürdige Entscheidungen unter Wahrung der Rechte der Betroffenen weiterzugeben bzw. die Öffentlichkeit durch Unterrichtung der Medien über laufende Verfahren zu informieren. Nicht unter die genannten Kategorien fällt folgender Fall, der im Mai des Berichtsjahrs für Schlagzeilen sorgte.

Für eine Sendung mit dem Titel "Die Macht der Sterne" suchte die Redaktion des SWR-Nachtcafés nach Personen, die "Opfer" von Astrologen geworden waren. Auf eine entsprechende Anfrage des SWR hatte das Justizministerium per Rundmail alle Gerichte und Staatsanwaltschaften aufgefordert, das SWR-Nachtcafé bei der Suche nach "Geschädigten, Opfern oder Prozessbeteiligten, die auf den Rat von Astrologen hereingefallen sind", zu unterstützen. Dem Justizministerium ging es hierbei nicht darum, dem SWR Namen, Anschriften oder Verhaltensweisen von Betroffenen mitzuteilen. Geplant war vielmehr eine Kontaktvermittlung durch Weiterleitung der entsprechenden SWR-Anfrage an die Betroffenen. Eine derartige Weiterleitung hätte entweder durch das Justizministerium selbst oder aber durch das jeweilige Gericht oder die Staatsanwaltschaft erfolgen sollen, verbunden mit dem Hinweis, dass es die freie Entscheidung jedes Einzelnen sei, dann von sich aus Kontakt mit dem SWR aufzunehmen oder die Anfrage zu ignorieren. Obwohl die Aufforderung des Justizministeriums letztendlich weder zu einer Übermittlung personenbezogener Daten Betroffener an den SWR noch zu einer Kontaktvermittlung in der vorgenannten Art oder zu einer Übermittlung personenbezogener Daten von den Gerichten und Staatsanwaltschaften an das Justizministerium geführt hat, haben wir die Vorgehensweise des Justizministeriums - nicht zuletzt im Hinblick auf mögliche künftige Fälle - einer datenschutzrechtlichen Prüfung unterzogen. Diese hat Folgendes ergeben:

Die schon erwähnte E-Mail des Justizministeriums war aus datenschutzrechtlicher Sicht bereits deshalb problematisch, weil ihr nicht eindeutig zu entnehmen war, dass dem SWR keine personenbezogenen Daten übermittelt werden sollten. Die E-Mail hatte dies vielmehr völlig offen gelassen. Aber auch die geplante Kontaktvermittlung war datenschutzrechtlich nicht unbedenklich. Die vom Justizministerium als möglich angesehene Zuleitung der SWR-Anfrage an einen Betroffenen durch das Justizministerium hätte die Übermittlung personenbezogener Verfahrensdaten durch ein Gericht oder eine Staatsanwaltschaft an das Justizministerium und die entsprechende Erhebung dieser Daten durch das Justizministerium vorausgesetzt. Auch die Vorgehensweise, dass das jeweilige Gericht oder die Staatsanwaltschaft selbst die Anfrage des SWR an einen Betroffenen weiterleitet, ist datenschutzrechtlich nicht unerheblich. Denn die Nutzung von Verfahrensdaten zum Zwecke der Weiterleitung der SWR-Anfrage an einen Betroffenen durch einen Richter oder Staatsanwalt hätte ebenfalls eine Verarbeitung personenbezogener Daten dargestellt. Einziger Zweck derartiger Maßnahmen wäre gewesen, einen Sender bei der Suche nach potenziellen Gästen für eine Talkshow zu unterstützen. Die vorgesehene Kontaktvermittlung war somit nicht auf die Übermittlung von Fakten zu einem bestimmten Tatsachenkomplex gerichtet. Vorausgegangen war auch nicht eine Anfrage des SWR zu einem konkreten Verfahren. Angestrebt war vielmehr eine bloße Recherchetätigkeit und Adressmittlung der Justiz für den SWR. Dass eine zu diesem Zweck vorgenommene Datenverarbeitung von der im Landespressegesetz geregelten Auskunftspflicht der Behörden der Presse, dem Rundfunk und dem Fernsehen gegenüber gedeckt ist, halten wir für äußerst zweifelhaft. Andere Rechtsgrundlagen, auf die derartige Datenverarbeitungsvorgänge hätten gestützt werden können, sind ebenfalls nicht ersichtlich.

Die Aufforderung des Justizministeriums, den SWR zu unterstützen, hat zwar letztendlich nicht zu Datenschutzverletzungen geführt. Dennoch haben wir das Justizministerium gebeten, künftig sicherzustellen, dass bei der Öffentlichkeitsarbeit die datenschutzrechtlichen Anforderungen beachtet werden. Im Ergebnis dürfte dies bedeuten, dass die Übernahme einer allgemeinen Recherchetätigkeit für anfragende Stellen grundsätzlich nicht in Betracht kommt.

4. Beteiligung von Interessenverbänden an Strafermittlungen

Im Rahmen von strafrechtlichen Ermittlungsverfahren wegen Urheberrechtsverletzungen können Computer, Festplatten, Datenträger, Videobänder u. Ä. sichergestellt werden. Um den Verdacht zu überprüfen, ob diese Mittel oder Ergebnis von Urheberrechtsverletzungen sind, ist eine Auswertung der sichergestellten Datenträger vorzunehmen. Im Laufe des Berichtsjahrs wurden wir darüber informiert, dass für derartige Auswertungen deutschlandweit zunehmend eine Organisation der Film-, Software- und Entertainmentbranche und ihrer Verbände als externe Sachverständige eingesetzt wird, die sich satzungsgemäß die Ermittlung und Verfolgung von Fällen der sog. Produktpiraterie zur Aufgabe gemacht hat. Um in Erfahrung zu bringen, ob dieser Organisation auch personenbezogene Daten übermittelt werden, und im Hinblick auf die von Sachverständigen zu fordernde Neutralität baten wir das Justizministerium um Stellungnahme.

Das Justizministerium bestätigte, dass die Organisation auch von Staatsanwaltschaften in Baden-Württemberg in einschlägigen Ermittlungsverfahren beteiligt werde. Die Mehrzahl der Staatsanwaltschaften würde die Organisation zur Klärung der Frage heranziehen, ob die auf sichergestellten Datenträgern gespeicherten Werke urheberrechtlich geschützt sind und wer insoweit Rechteinhaber ist. Zu diesem Zweck seien der Organisation bislang überwiegend Auflistungen der sichergestellten Werke oder aber die sichergestellten CDs, DVDs usw. übersandt worden. In wenigen Ausnahmefällen seien der Organisation allerdings auch schon komplette Festplatten zur Auswertung übergeben worden.

Das Justizministerium ist wie wir der Ansicht, dass eine Sachverständigentätigkeit der Organisation bzw. ihrer Mitarbeiter im Hinblick auf das Erfordernis der Neutralität von Sachverständigen nicht in Betracht kommt. Gestützt wird diese Ansicht durch eine Entscheidung des Landgerichts Kiel vom 14. August 2006 (Az: 37 Qs 54/06). In dieser kommt das Landgericht zu dem Ergebnis, dass sich bereits aus der Zielsetzung der Organisation ergebe, dass ihren Mitarbeitern die von einem Sachverständigen zu fordernde Neutralität fehle. Bei den oben angesprochenen Tätigkeiten der besagten Organisation handle es sich - so das Justizministerium - jedoch ganz überwiegend nicht um Tätigkeiten eines Sachverständigen im Sinne der Strafprozessordnung. Zentrales Charakteristikum des Sachverständigen sei die besondere Sachkunde, die dieser entweder dem Gericht bzw. der Staatsanwaltschaft vermittelt oder aufgrund derer er in der Lage ist, bestimmte Feststellungen zu treffen, die ein Laie nicht treffen kann. Soweit die Organisation lediglich von der Polizei erstellte Listen oder die sichergestellten CDs und DVDs auf urheberrechtlich relevante Werke hin durchsieht, fehle es insoweit an einem Tätigwerden aufgrund besonderer Sachkunde. Die "Sachkunde" der Organisation bestehe in diesen Fällen ausschließlich darin, dass sie über ein aktuelles Verzeichnis der urheberrechtlich geschützten Werke verfüge, mit dem sie die Liste bzw. die sichergestellten Werke vergleichen kann. Würde man das entsprechende Verzeichnis der Polizei zur Verfügung stellen, wäre diese ohne weiteres in der Lage, den Abgleich selbst vorzunehmen. Problematisch wäre insoweit allenfalls die Sicherstellung der Aktualität des Verzeichnisses. Das Justizministerium vergleicht diese Tätigkeit der Organisation mit dem Abgleich etwa sichergestellter Geldscheine mit registrierten Nummern aus einem Raub oder einer Erpressung oder mit der Vorlage sichergestellten Diebesguts an einen Geschädigten zum Zweck der Identifizierung. Soweit die Organisation nur in dem genannten Umfang tätig werde, liege eine bloße Auskunftserteilung vor, der das Neutralitätserfordernis nicht entgegenstehe. Eine unzulässige Sachverständigentätigkeit liege dagegen vor, wenn die Organisation zusätzlich Umstände feststellen soll, die besondere Sachkunde auf EDV-technischem Gebiet erfordern. Das Justizministerium nennt hierfür als Beispiel die Auswertung einer Festplatte zur Ermittlung der Herkunft oder einer etwaigen Weiterverteilung der Werke.

Die Übersendung von Auflistungen der sichergestellten Werke oder die Übersendung von sichergestellten CDs, DVDs usw. an die Organisation, auf denen außer den möglicherweise urheberrechtsrelevanten Werken keine weiteren Daten gespeichert sind, ist nach Ansicht des Justizministeriums aus datenschutzrechtlicher Sicht unproblematisch. Da es in der Praxis jedoch kaum vorkommen dürfte, dass auf Festplatten bzw. Rechnern keine über die verfahrensrelevanten Werke hinausgehenden personenbezogenen Daten gespeichert sind, hält das Justizministerium die Übersendung kompletter Festplatten an die Organisation dagegen für datenschutzrechtlich bedenklich.

Mit den Staatsanwaltschaften hat sich das Justizministerium zwischenzeitlich dahingehend verständigt, dass eine Beauftragung der Organisation bzw. ihrer Mitarbeiter als Sachverständige nicht in Betracht kommt, eine Übersendung von Festplatten nicht erfolgen darf und ansonsten nur solche Datenträger übergeben werden dürfen, die über die möglicherweise urheberrechtlich relevanten Werke hinaus keine Daten enthalten.

Soweit der Organisation tatsächlich nur solche Datenträger übergeben werden, die keine personenbezogenen Daten enthalten, stimmen wir dem Justizministerium darin zu, dass es datenschutzrechtlich unbedenklich ist, wenn die Organisation zur Klärung der Frage herangezogen wird, ob die auf sichergestellten Datenträgern gespeicherten Werke urheberrechtlich geschützt sind und wer insoweit Rechteinhaber ist.