27. Tätigkeitsbericht 2006 - Inhaltsverzeichnis

4. Teil: Kommunales und anderes

1. Abschnitt: Kommunales

1. Unterrichtung der Medien über die Wohnverhältnisse eines Gemeinderatsmitglieds

2. Wie der Störer einer Gemeinderatssitzung an den Pranger gestellt wurde

3. Der widerspenstige Staatsdiener

4. Unzulässige Auskunft aus dem Melderegister

2. Abschnitt: Personalwesen

1. Anschrift "aktualisiert" – und ab ging die Post an den Falschen

2. Zugriff auf die vollständige Personalakte in Versorgungsfragen

3. Abschnitt: Schul- und Hochschulwesen

1. Das sog. Nationale Bildungsregister

2. Evaluation an Hochschulen
2.1 Evaluation von Lehrveranstaltungen
2.2 Personenbezogene Bewertung der Hochschulverwaltung und Weitergabe der Bewertungen
2.3 Weitere Fragen

3. PISA und andere Vergleichsuntersuchungen an Schulen

4. Abschnitt: Sonstiges

1. Der "Einbürgerungstest" für Muslime und andere Betroffene

2. Zu viele Daten bei Postzustellung und Nachforschungsauftrag

3. Verkehrsordnungswidrigkeiten: Mitteilung von Fahrerdaten an den Fahrzeughalter

4. Die aufschlussreiche Angrenzerbenachrichtigung

5. Das ungepflegte Grab aus Sicht des Datenschutzes

1. Abschnitt: Kommunales

1. Unterrichtung der Medien über die Wohnverhältnisse eines Gemeinderatsmitglieds

Ein Mitglied des Gemeinderats einer Großen Kreisstadt erblickte in folgender Vorgehensweise des Oberbürgermeisters einen Datenschutzverstoß: Im Rahmen einer Pressekonferenz habe der Oberbürgermeister Pläne seines Wohn- und Geschäftshauses mittels eines Tageslichtprojektors präsentiert. Diese seien von anwesenden Fernsehjournalisten auch "abgefilmt" und im Fernsehen gezeigt worden. Ziel dieser Präsentation sei es gewesen darzustellen, dass ihm in diesem Gebäude lediglich zwei kleine Appartements zum Wohnen zur Verfügung stünden. Dieser Eingriff in seine Rechte sei auch nicht durch die aktuelle melde- und kommunalrechtliche Auseinandersetzung zwischen dem Oberbürgermeister und ihm (es ging um die Frage, ob der Stadtrat seine Wohnung bzw. Hauptwohnung in der Großen Kreisstadt hat und ob er die Wählbarkeit noch besitzt) nicht gerechtfertigt gewesen.

Die von uns zur Stellungnahme aufgeforderte Große Kreisstadt teilte uns mit, der Fall sei seit Wochen in der Presse diskutiert worden. Es gehe um die Frage, wo sich die Hauptwohnung des Petenten befinde. Auch durch widersprüchliche Aussagen des Petenten über die von ihm und seiner Familie in dem Gebäude genutzte Wohnung habe sich die Stadt veranlasst gesehen, im Rahmen einer Pressekonferenz "eine umfassende Objektivierung" vorzunehmen. Dabei sei u. a. der Grundriss einer bestimmten in diesem Wohn- und Geschäftshaus gelegenen Wohnung gezeigt worden, um zu verdeutlichen, dass dort eine dreiköpfige Familie nicht wohnen könne. Während der Pressekonferenz sei dem Oberbürgermeister und seinem Pressesprecher entgangen, dass der Kameramann eines privaten Fernsehsenders offensichtlich Teile der Ausführungen des Oberbürgermeisters gefilmt habe. Eigentlich sei lediglich die Aufnahme eines Kurzstatements des Oberbürgermeisters im Anschluss an die Pressekonferenz vorgesehen gewesen. In rechtlicher Hinsicht berief sich die Stadt insbesondere auf das Informationsrecht der Presse. Ein schutzwürdiges Interesse des Petenten an der Verweigerung der Auskunft lag nach Meinung der Stadt nicht vor.

Wir haben den Sachverhalt datenschutzrechtlich wie folgt beurteilt: Zwar haben die Medien aufgrund der verfassungsrechtlich verankerten Pressefreiheit gegenüber den Behörden einen weitreichenden Informationsanspruch. Allerdings muss, wenn es wie hier um personenbezogene Daten geht, eine Abwägung mit den schutzwürdigen Interessen des Betroffenen stattfinden. Das hat die Große Kreisstadt nicht hinreichend beachtet. Nach dem Meldegesetz sind nämlich Wohnungsgröße und -grundriss weder für die Frage, ob jemand überhaupt eine bestimmte Wohnung bewohnt, noch für den Wohnungsstatus (Haupt- oder Nebenwohnung) relevant. Die Präsentation des Wohnungsgrundrisses gegenüber den Medien war demnach von vornherein nicht geeignet, zur Klärung der Frage, ob der Petent in der Großen Kreisstadt wohnt und dort seine Hauptwohnung hat, beizutragen. Die Stadt hätte deshalb bei der gebotenen Abwägung zum Ergebnis kommen müssen, dass die schutzwürdigen Interessen des Petenten einer Auskunftserteilung an die Medien in dieser Art und Weise entgegenstehen.

Erfreuliches gibt es zu diesem Fall auch noch zu berichten: Der Oberbürgermeister hat zugesagt, die datenschutzrechtlichen Vorschriften künftig zu beachten. Außerdem will er dem Gemeinderat die Bestellung eines behördlichen Datenschutzbeauftragten empfehlen.

2. Wie der Störer einer Gemeinderatssitzung an den Pranger gestellt wurde

Ein Bürger und langjähriges Gemeinderatsmitglied einer kleinen Gemeinde wandte sich wegen folgenden Sachverhalts an unsere Dienststelle: Der Bürgermeister habe im Rahmen der Fragestunde des Gemeinderats die Ausführungen eines Fragestellers als beleidigend empfunden und den Betroffenen deshalb aus dem Sitzungssaal verwiesen. Diesen Vorfall habe die Gemeinde sowohl in ihrem Mitteilungsblatt als auch auf ihrer Homepage veröffentlicht, und zwar unter namentlicher Nennung des Einwohners. Das Gemeinderatsmitglied sah den Betroffenen dadurch an den Pranger gestellt.

Der von uns angehörte Bürgermeister zeigte sich höchst verwundert über unser "Einschreiten". Unter anderem verwies er darauf, dass es sich um eine öffentliche Gemeinderatssitzung gehandelt habe und es einer jahre- oder gar jahrzehntelangen Übung der Gemeinde entspreche, ausführlich, d. h. wohl auch personenbezogen, über den Inhalt und Ablauf solcher Sitzungen zu berichten. Der Bürgermeister verstieg sich zu der Behauptung, Einwohner, die sich in der Fragestunde zu Wort meldeten, hätten nichts dagegen, wenn ihr Name in gemeindlichen Veröffentlichungen genannt werde, ja sie legten sogar Wert darauf. In einer späteren Gemeinderatssitzung habe der Betroffene auf seine Frage, inwieweit er Veröffentlichungen im Amtsblatt und im Internet zustimme, erklärt, das könne der Bürgermeister halten wie er wolle.

Wir haben den Sachverhalt datenschutzrechtlich wie folgt beurteilt: Nach § 4 Abs. 1 LDSG ist die Verarbeitung personenbezogener Daten nur zulässig, wenn dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder soweit der Betroffene eingewilligt hat. Eine etwaige Einwilligung hätte vor der Veröffentlichung ausdrücklich erklärt werden müssen. Das war hier nicht der Fall. Auch die Tatsache, dass ein Einwohner sich in öffentlicher Sitzung im Rahmen der Fragestunde zu Wort meldet, berechtigt die Gemeinde nicht dazu, solche Wortmeldungen bzw. bestimmte Umstände in diesem Zusammenhang beliebig weiter zu verbreiten. Die sog. begrenzte Sitzungsöffentlichkeit ist insoweit vergleichbar mit einer öffentlichen Gerichtsverhandlung. Auch Gerichtsurteile dürfen in aller Regel nicht personenbezogen veröffentlicht werden. § 20 Abs. 1 der Gemeindeordnung sieht zwar vor, dass der Gemeinderat die Einwohner durch den Bürgermeister über die allgemein bedeutsamen Angelegenheiten der Gemeinde unterrichtet. Abgesehen davon, dass es sich im vorliegenden Fall wohl kaum um eine solche Angelegenheit gehandelt hat, ist bei personenbezogenen Veröffentlichungen § 18 LDSG zu beachten. Nach dessen Absatz 1 ist die Übermittlung personenbezogener Daten an Personen oder Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs zulässig, wenn sie zur Erfüllung der Aufgaben der übermittelnden Stelle erforderlich ist und für Zwecke erfolgt, für die eine Nutzung nach § 15 Abs. 1 bis 4 LDSG zulässig wäre, oder der Dritte, an den die Daten übermittelt werden sollen, ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darlegt und der Betroffene kein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss der Übermittlung hat. Diese Voraussetzungen, die unabhängig davon gelten, ob die Gemeinde personenbezogene Daten im amtlichen oder im nichtamtlichen Teil ihres Mitteilungsblatts veröffentlicht, lagen nicht vor. Weder war die personenbezogene Veröffentlichung zur Aufgabenerfüllung der Gemeinde erforderlich noch durfte die Gemeinde davon ausgehen, dass der Betroffene kein schutzwürdiges Interesse am Ausschluss der Datenübermittlung hat. Die weltweite Verbreitung über das Internet ohne Einwilligung des Betroffenen schied bereits wegen des örtlich begrenzten Aufgaben- und Wirkungskreises der Gemeinden aus.

Wir haben der Gemeinde unsere Rechtsauffassung mitgeteilt und verlangt, dass die Gemeinde den einschlägigen Beitrag unverzüglich von ihrer Homepage entfernt und die datenschutzrechtlichen Vorschriften künftig beachtet.

3. Der widerspenstige Staatsdiener

Ein Grundstückseigentümer wandte sich erbost an unsere Dienststelle. Einer Tageszeitung hatte er entnommen, dass der Vertreter einer Kleinstadt dienstlich gewonnene Erkenntnisse, die den Grundstückseigentümer betrafen, im Rahmen einer Radwegeinweihung preisgegeben hatte. Nach dem Pressebericht habe der städtische Vertreter erklärt, bis auf eine Ausnahme habe die Stadt mit den Grundstückseigentümern erfolgreich verhandelt. Dass ausgerechnet ein Staatsdiener mit abstrusen, irrealen und überzogenen Forderungen verhindert habe, dass auch die letzten 50 Meter des Radwegs zum Rest passen (gemeint waren die unterschiedliche Breite sowie Schotter- anstatt Asphaltbelag), ärgere ihn gewaltig. Vielleicht solle man sich nicht scheuen, für die Nutzer des Radwegs an dieser Stelle ein entsprechendes Hinweisschild aufzustellen. Schließlich bezeichnete der städtische Bedienstete den Petenten als uneinsichtig. Kein Wunder, dass sich der Petent durch die in Anwesenheit eines Pressevertreters gefallenen Äußerungen öffentlich brüskiert fühlte.

Die von uns zur Stellungnahme aufgeforderte Stadt stellte die oben wiedergegebenen Äußerungen nicht in Abrede. Allerdings sei jegliche Personifizierung unterblieben, so dass keine personenbezogenen Daten an Personen oder Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs übermittelt worden seien. Gleichzeitig räumte die Stadt aber ein, beim Befahren des Radwegs sei aufgrund der Unterbrechung des ausgebauten Zustands offensichtlich erkennbar, um welches Grundstück es sich handle. Es könne deshalb durchaus nachvollziehbar sein, wer der Eigentümer sei.

Wir haben den Sachverhalt datenschutzrechtlich wie folgt bewertet: Nach dem Landesdatenschutzgesetz sind personenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person. Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist nur zulässig, wenn das Landesdatenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder soweit der Betroffene eingewilligt hat. Die Ausführungen des Vertreters der Stadt über den Petenten waren jedenfalls für Eingeweihte bzw. Ortskundige personenbeziehbar. Nachdem die Einwilligung des Petenten nicht vorlag und es auch keine andere Rechtsgrundlage gab, hätte sich die Stadt in Anwesenheit eines Pressevertreters und anderer Privatpersonen nicht in dieser Art und Weise äußern dürfen.

Wir hätten es zwar für vertretbar gehalten, dass die Stadt die Presse und damit indirekt die interessierte Leserschaft darüber informiert, warum der neue Radweg an der besagten Stelle nur "provisorischen" Charakter hat. Die Stadt und das Straßenbauamt hätten sich sonst dem Vorwurf ausgesetzt gesehen, schlechte Arbeit geleistet zu haben. Die Stadt hätte sich aber darauf beschränken müssen, dies sachlich zu begründen. Der städtische Vertreter hätte z. B. darauf hinweisen können, dass die Grunderwerbsverhandlungen in diesem Bereich leider nicht erfolgreich waren. Dagegen waren die Werturteile über den Petenten in Anwesenheit von Dritten durch die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes nicht gedeckt und damit unzulässig. Wir haben die Stadt gebeten, die datenschutzrechtlichen Vorschriften künftig zu beachten.

4. Unzulässige Auskunft aus dem Melderegister

Eine Petentin hat uns folgenden Sachverhalt geschildert: Im Zusammenhang mit einem Mietrechtsstreit habe das Einwohnermeldeamt ihrer früheren Wohngemeinde der Schwiegertochter des Vermieters eine erweiterte Auskunft aus dem Melderegister über den Tag ihres Auszugs aus der Mietwohnung erteilt. Das Einwohnermeldeamt habe sich vom Antragsteller dessen berechtigtes bzw. rechtliches Interesse an der Auskunft nicht nachweisen lassen. Auch eine Vollmacht des Vermieters sei nicht verlangt worden. Ferner habe es das Einwohnermeldeamt versäumt, sie über die erteilte Melderegisterauskunft zu unterrichten. Im Übrigen sei die frühere Wohngemeinde für die Auskunftserteilung gar nicht zuständig gewesen.

Die von uns angehörte Gemeinde hat sich hierzu wie folgt geäußert: Das "besondere rechtliche Interesse" an der beantragten Melderegisterauskunft und die Bevollmächtigung der Schwiegertochter des Vermieters seien durch Vorlage der Ladung des Vermieters zum Gerichtstermin nachgewiesen worden. Allerdings habe das Einwohnermeldeamt nicht nachgeprüft, ob der Tag des Auszugs der Mieterin für den Rechtsstreit relevant ist. Erfahrungsgemäß sei es aber bei Mietstreitigkeiten in der Regel entscheidungserheblich, wie viele Personen sich zu welchem Zeitpunkt in der Mietsache aufgehalten haben. Die Betroffene sei über die erteilte Melderegisterauskunft nicht unterrichtet worden, weil die Meldebehörde von einem rechtlichen Interesse an der Auskunft ausgegangen sei.

Wir haben den Sachverhalt datenschutzrechtlich wie folgt bewertet: Soweit jemand ein berechtigtes Interesse glaubhaft macht, darf ihm nach § 32 Abs. 2 Satz 1 des Meldegesetzes (MG) zusätzlich zu den Namen und Anschriften eines bestimmten Einwohners eine erweiterte Melderegisterauskunft u. a. über den Tag des Auszugs erteilt werden. Die Meldebehörde hat den Betroffenen über die Erteilung einer erweiterten Melderegisterauskunft unter Angabe des Datenempfängers unverzüglich zu unterrichten, es sei denn, Letzterer hat ein rechtliches Interesse, insbesondere zur Geltendmachung von Rechtsansprüchen, glaubhaft gemacht (§ 32 Abs. 2 Satz 4 MG). An die Glaubhaftmachung eines berechtigten Interesses dürfen zwar keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Antragsteller muss aber im konkreten Einzelfall sein berechtigtes Interesse an einer bestimmten Melderegisterauskunft gegenüber der Meldebehörde plausibel machen. Diese rechtliche Voraussetzung war im vorliegenden Fall offensichtlich nicht erfüllt. Jedenfalls hätte die Meldebehörde allein aufgrund der Vorlage einer gerichtlichen Ladung die erbetene Melderegisterauskunft nicht erteilen dürfen. Das Vorlegen einer solchen Ladung durch einen Dritten wird auch den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Bevollmächtigung nicht gerecht. Insoweit schließen wir uns der Rechtsauffassung der Petentin an. Ich habe den Datenschutzverstoß beanstandet und die Gemeinde gebeten, die datenschutzrechtlichen Vorschriften künftig zu beachten.

Beiden Seiten haben wir ferner mitgeteilt, dass die Eingabe im Übrigen unbegründet war: Ein berechtigtes oder ein rechtliches Interesse im Sinne von § 32 Abs. 2 MG kann im Einzelfall durchaus auch hinsichtlich der personenbezogenen Daten einer Zeugin in einem Zivilprozess zu bejahen sein. Die Melderegisterauskunft darf sich auch auf frühere Einwohner beziehen, wie der Wortlaut des § 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 MG ("Tag des Auszugs") belegt. Außerdem sahen wir uns veranlasst, die Petentin darüber aufzuklären, dass privaten Dritten nicht offenbart werden darf, wann die Meldepflicht erfüllt worden ist. Schließlich haben wir ihr mitgeteilt, dass die Meldebehörden nicht verpflichtet sind, derartige Melderegisterauskünfte zu dokumentieren.

2. Abschnitt: Personalwesen

1. Anschrift "aktualisiert" – und ab ging die Post an den Falschen

Zwei Jahre, nachdem ein Ministerium den Petenten wegen dauernder Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt hatte, wollte es ihn schriftlich zur gesetzlich vorgesehenen amtsärztlichen Nachuntersuchung auffordern. Diese Aufforderung ging dem Petenten allerdings nicht zu. Er erfuhr davon erst durch einen Anruf des Gesundheitsamts.

Das lag daran, dass das Ministerium diese Aufforderung an eine falsche Anschrift gesandt hatte. Obwohl der Petent weiterhin dort wohnte, wohin das Ministerium vor zwei Jahren die Verfügung zur Zurruhesetzung geschickt hatte, verwandte das Ministerium nunmehr eine andere Anschrift. Da unter dieser Anschrift eine gleichnamige Person wohnte, durfte diese davon ausgehen, dass das Schreiben für sie bestimmt war; sie öffnete den Brief daher und konnte so von dem vorzeitigen Ruhestand des Petenten erfahren.

Zur Frage, warum das Ministerium die ihm bekannte, weiterhin richtige Anschrift durch eine falsche ersetzt habe, erklärte es lediglich, die unrichtige Adressierung beruhe auf einem Versehen. Das Ministerium könne nicht mehr nachvollziehen, wie es dazu habe kommen können. Nachdem der Petent seit zwei Jahren nicht mehr aktiv beschäftigt gewesen sei, sei "vorsorglich seine Anschrift auf ihre Aktualität hin überprüft" worden. Warum und aus welcher Quelle dabei die Anschrift einer gleichnamigen Person übernommen wurde, erklärte das Ministerium nicht. Obwohl das Ministerium mit dem Versand der falsch adressierten Aufforderung an einen Unbeteiligten schwerwiegend in das Recht des Petenten auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen hatte, war in der Stellungnahme des Ministeriums uns gegenüber zu lesen: "Nach unserer Einschätzung liegt kein datenschutzrechtlich relevanter Vorgang vor."; dies sei hier nicht kommentiert.

Weil die Ausführungen des Ministeriums es nahe legten, dass es dort generell an einem verlässlichen Verfahren fehlte, um Anschriften auf ihre Aktualität hin zu überprüfen, baten wir das Ministerium mitzuteilen, durch welche Maßnahmen es derartige datenschutzrechtliche Verstöße künftig auszuschließen gedenke. Das Ministerium erklärte u. a., wenn es, wie hier, bei Pensionären noch zuständig sei und diese direkt anzuschreiben habe, werde das Schreiben an die im Personalbogen ausgewiesene Privatanschrift versandt. Sei absehbar, dass das Ministerium ehemalige Beschäftigte anzuschreiben habe, so werde es diese bitten, ihm Adressänderungen unverzüglich mitzuteilen, und gegebenenfalls den Personalbogen aktualisieren. Andere Erkenntnisquellen würden nicht mehr herangezogen. Damit dürfte auch aus unserer Sicht Fällen wie dem geschilderten hinreichend vorgebeugt sein.

2. Zugriff auf die vollständige Personalakte in Versorgungsfragen

Ein Landesbeamter teilte uns mit, er habe beim Landesamt für Besoldung und Versorgung Auskunft über die Höhe seiner Versorgungsanwartschaft nach dem Beamtenversorgungsgesetz beantragt. Daraufhin habe das Landesamt ihm zunächst einen Vordruck zugesandt mit der Bitte, diesen ausgefüllt und unterschrieben der für den Petenten zuständigen personalverwaltenden Stelle vorzulegen. Auf diesem Vordruck würde er sich damit einverstanden erklären, dass die personalverwaltende Stelle dem Landesamt seine Personalakte übersende. Das Landesamt habe dazu angeführt, es könne die ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten erst dann berechnen, wenn ihm sämtliche erforderlichen Daten vorlägen. Da "wichtige Daten fehlen" würden, benötige das Landesamt Einsicht in die Personalakte. Ob das rechtens sei, wollte der Petent wissen.

Diese Frage war auf Grundlage der Stellungnahme des Landesamts zu verneinen. Dabei gingen wir mangels gegenteiliger Äußerungen des Landesamts davon aus, dass es für die beantragte Auskunft nicht alle Daten in der Personalakte benötigt hat. Außerdem hätte das Landesamt, wenn es eine Einwilligung des Petenten verlangt, in der Lage sein müssen, die angeblich fehlenden "wichtigen" Daten näher zu bezeichnen. Das Landesamt stützte sein Vorgehen auf die auf seinem Vordruck erklärte Einwilligung. Zu Unrecht, denn eine solche Erklärung stellte keine wirksame Grundlage für einen Zugriff auf die Personalakte dar.

Zwar ist die Verarbeitung personenbezogener Daten nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 LDSG zulässig, soweit der Betroffene eingewilligt hat. Allerdings hat das Landesamt den Umfang der vorgesehenen Einwilligungserklärung mit Blick auf den datenschutzrechtlichen Erforderlichkeitsgrundsatz zumindest auf die Art von Unterlagen zu beschränken, die es jeweils benötigt, um die beantragte Auskunft zu erteilen. Dabei ist insbesondere bedeutsam, dass der Zweck der Personalakte darin besteht, ein möglichst vollständiges Bild über den beruflichen Werdegang und insoweit über die Persönlichkeit des Beamten zu geben. Die vollständige Personalakte kann z. B. Unterlagen über Disziplinarverfahren, dienstliche Beurteilungen und mit dem Dienstverhältnis zusammenhängende Beschwerden enthalten, die das Landesamt für seine Berechnungen sicher nicht benötigt.

Auch wenn das Landesamt die vollständige Personalakte nur deswegen verlangt, damit es dort die für die Auskunft bedeutsamen Angaben heraussuchen kann, erhält es damit die tatsächliche Möglichkeit, auf alle Angaben in der Personalakte zuzugreifen. Die darin liegende Gefährdung des Schutzes personenbezogener Daten ist dadurch auszuschließen, dass das Landesamt nur die Unterlagen zu den fehlenden Daten erbittet und auch nur insoweit eine Einwilligung einholt. Darüber hilft auch nicht hinweg, dass - wie das Landesamt zur Rechtfertigung vorbrachte und was wir nicht bestreiten - heute "auch in der Verwaltung aus betriebswirtschaftlichen Gründen weniger aufwändige, kostengünstige und kundenfreundliche Verfahren praktiziert werden" müssen. Abgesehen davon, dass das Landesamt zu Aufwand oder Kosten nichts Konkretes sagte, müssen sich auch solche Verfahren im Rahmen der rechtlichen Anforderungen halten. Zum Aufwand, den das Landesamt ins Feld führt, sei hier lediglich angemerkt, dass für bestimmte Unterlagen in der Personalakte ohnehin Teilakten angelegt werden sollen, was einen Zugriff auf einzelne Unterlagen erleichtert.

Auch entspricht die derzeitige Handhabung des Landesamts nicht den Anforderungen des § 4 Abs. 2 LDSG. Danach ist der Betroffene beispielsweise über die beabsichtigte Datenverarbeitung aufzuklären. Dazu sind u. a. die einzelnen Daten zu bezeichnen, die das Landesamt noch benötigt, und die Art der Unterlagen aus der Personalakte zu benennen, auf die sich die Einwilligung erstrecken soll. Die Formulierung, dass "wichtige Daten fehlen", genügt dem nicht. Weiter hat das Landesamt es bisher versäumt, den Antragsteller unter Darlegung der Folgen darauf hinzuweisen, dass er die Einwilligung verweigern kann. Dass die Antragsteller, wie das Landesamt ausführt, "ein gesteigertes Interesse an einer raschen und detailliert richtigen Versorgungsauskunft als Grundlage für ihre weiteren wirtschaftlichen Entscheidungen" haben, ist keineswegs unvereinbar mit einer rechtmäßigen Handhabung. Um die Auskunft rascher erteilen zu können, sollte das Landesamt in geeigneten Fällen dem Antragsteller die Entscheidung überlassen, ob er dem Landesamt die fehlenden Angaben selbst mitteilt (so dass die personalverwaltende Stelle nicht bemüht zu werden braucht) oder ob er in ein Heranziehen bestimmter Unterlagen aus seiner Personalakte einwilligt.

Wir gehen davon aus, dass das Landesamt die bisherige, unzulässige Handhabung zwischenzeitlich beendet hat. Die von uns erbetene Mitteilung des Landesamts, wie es künftig vorzugehen gedenkt, steht noch aus.

3. Abschnitt: Schul- und Hochschulwesen

1. Das sog. Nationale Bildungsregister

Das uns schon seit längerem bekannte Vorhaben, in Baden-Württemberg ein komplexes EDV-Verfahren für die Verarbeitung einer Vielzahl personenbezogener Daten von Schülerinnen und Schülern, deren Erziehungsberechtigten sowie Lehrerinnen und Lehrern für Statistik- und Verwaltungszwecke einzuführen, hat inzwischen eine länderübergreifende, bundesweite Dimension erhalten. Individualdaten der Länderdateien sollen zu einer bundesweiten Datenbank zusammengefasst werden.

Mein Amt hatte sich schon wiederholt und intensiv insbesondere mit der vorgesehenen zentralen Erfassung von Individualdaten aller Schülerinnen und Schüler an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg befasst. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweise ich auf den Beitrag "Die multifunktionale Schülerindividualdatei: ein Projekt mit vielen Fragezeichen" in meinem 25. Tätigkeitsbericht (LT-Drs. 13/3800) sowie auf den Beitrag "Zum weiteren rechtlichen Schicksal der Schülerindividualdatei" in meinem 26. Tätigkeitsbericht (LT-Drs. 13/4910). Im Verlauf dieses Jahres wurde nun bekannt, dass sich die Kultusministerkonferenz u. a. mit "Handlungsempfehlungen für die Datengewinnungsstrategie für die nationale Bildungsberichterstattung" befasst. Danach ist geplant, einen zentralen Datenpool mit schulstatistischen Einzeldaten einzurichten, in dem ein "Kerndatensatz (KDS) der Länder für schulstatistische Individualdaten" Verwendung findet. Einer Mitteilung der Kultusministerkonferenz vom Oktober 2006 ist zu entnehmen, dass die Definition des Kerndatensatzes noch nicht abgeschlossen sei, sondern immer noch der laufenden Veränderung unterliege. Nach der hier vorliegenden jüngsten Version dieses Kerndatensatzes ist für Schülerinnen und Schüler, Schulabgänger und Absolventen sowie für Lehrkräfte zwar nicht die Verarbeitung der jeweiligen Namen, dafür aber - neben einer Vielzahl anderer Datenarten - einer Identifikationsnummer vorgesehen. Insbesondere diese Identifikationsnummern geben Anlass für eine sorgfältige datenschutzrechtliche Betrachtung dieses Unterfangens. Individualdaten, die über solche Identifikationsnummern erschlossen werden können, wären zwar pseudonymisiert. Allein damit wäre aber nicht ausgeschlossen, dass die Individualdaten bestimmten Betroffenen zugeordnet werden können. Wenn unter Verwendung der Identifikationsnummern eine solche Zuordnung möglich sein sollte, würde es sich bei den Individualdatensätzen um personenbezogene Daten handeln. Unabhängig von den Identifikationsnummern kann sich ein Personenbezug auch daraus ergeben, dass die Vielzahl und die individuellen Ausprägungen der in einem Datensatz enthaltenen Angaben auf einen bestimmten Betroffenen schließen lassen. Eine länderübergreifende Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen eines bundesweiten zentralen Datenpools wäre aus datenschutzrechtlicher Sicht in hohem Maße bedenklich. Bislang ist noch nicht einmal klar erkennbar, welchen Zwecken ein Nationales Bildungsregister dienen soll und kann. Schon deshalb lässt sich derzeit nicht ansatzweise erkennen, dass die mit einem solchen Register verbundenen Eingriffe in das Recht Betroffener auf informationelle Selbstbestimmung geeignet und erforderlich wären.

Die Kultusministerkonferenz hat ihre Überlegungen noch nicht abgeschlossen. Nach einer Pressemitteilung vom Oktober 2006 hat sie noch keine Festlegungen getroffen; sie hat dabei bekundet, die Belange des Datenschutzes sehr ernst zu nehmen, und daher zu einem öffentlichen Workshop eingeladen, an dem Bildungspolitiker, Bildungswissenschaftler, Datenschützer und Medienvertreter teilnehmen sollen. Anfang Dezember 2006 wird der aktuelle Vorsitzende der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder an einer Sitzung der Kommission für Statistik der Kultusministerkonferenz teilnehmen, nachdem von dort datenschutzrechtlicher Beratungsbedarf signalisiert worden war. 

Wegen der bundesweiten Dimension der Angelegenheit war eine enge Zusammenarbeit der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder erforderlich, die auf unserer Konferenz Ende Oktober 2006 in eine entsprechende Entschließung mündete (s. Anhang 6). Inzwischen war zu hören, dass die Schulministerien in mehreren Ländern das bisherige Konzept nicht mehr weiter verfolgen. Es wäre zu begrüßen, wenn das Konzept eines bundesweiten personenbezogenen Datenpools bereits aus diesem Grund ad acta gelegt werden würde.

2. Evaluation an Hochschulen

2.1 Evaluation von Lehrveranstaltungen

Bereits im vorangegangenen Jahr hatten wir eine Hochschule darüber unterrichtet, dass nach uns vorliegenden Mitteilungen die dortige Evaluation von Lehrveranstaltungen in einem bestimmten Bereich nicht dem Datenschutz entspreche, und um Stellungnahme dazu gebeten. Nachdem diese trotz schriftlicher Erinnerungen auch nach mehr als einem Dreivierteljahr nicht eingegangen war, habe ich diesen Verstoß der Hochschule gegen ihre Unterstützungspflicht gegenüber meinem Amt nach entsprechender Ankündigung beanstandet.

Nach weiteren Rückfragen meines Amts teilte die Hochschule schließlich mit: Es bestehe keine Rechtsgrundlage für die in Rede stehende Evaluation von Lehrveranstaltungen. Jedoch wirke die Hochschulleitung umgehend auf die Verabschiedung einer Evaluationssatzung hin. Auch lägen keine schriftlichen Einwilligungen der Betroffenen vor, wenngleich das Evaluationsverfahren auf der Basis eines Beschlusses des Fakultätsrats erfolgt sei.

Die Evaluation der Lehrveranstaltungen war nach dieser Stellungnahme datenschutzrechtlich unzulässig, denn es lag weder eine entsprechende Hochschulsatzung vor noch hatten die Betroffenen eingewilligt. Der genannte Beschluss des Fakultätsrats konnte, worauf die Hochschule selbst hinwies, Einwilligungen der Betroffenen nicht ersetzen. Diesen datenschutzrechtlichen Verstoß der Hochschule habe ich beanstandet. Zur Absicht der Hochschule, baldmöglichst die erforderlichen Rechtsgrundlagen für die Durchführung von Evaluationen zu schaffen, ist anzumerken, dass hierdurch die datenschutzrechtliche Unzulässigkeit der bereits durchgeführten Evaluationen weder rückwirkend noch für die Zukunft geheilt werden kann.

Die Hochschule fügte ihrer Stellungnahme zu dieser Beanstandung u. a. eine mittlerweile erlassene Evaluationssatzung nach § 5 Abs. 2 des Landeshochschulgesetzes (LHG) bei. Allerdings war für uns nicht erkennbar, dass auf Grundlage dieser Satzung in Verbindung mit § 5 LHG im Rahmen von Evaluationen personenbezogene Daten verarbeitet werden dürfen. Wir haben die Hochschule auf einige noch offene Fragen aufmerksam gemacht. Zudem haben wir unter anderem die Hochschule nochmals darauf hingewiesen, dass personenbezogene Daten ohne entsprechende Rechtsgrundlage nicht weiter gespeichert werden dürfen.

2.2 Personenbezogene Bewertung der Hochschulverwaltung und Weitergabe der Bewertungen

Eine Hochschule wollte erfahren, wie die Studierenden die einzelnen Bereiche der Hochschulverwaltung bewerten. Dazu erbat sie in Fragebögen für jeden Bereich die Bewertung der fachlichen Unterstützung, der Öffnungszeiten, der Qualität und der Quantität der Ausstattung sowie der persönlichen Unterstützung, jeweils auf einer Skala von -2 bis +2. Auf den Fragebögen waren bei den einzelnen Bereichen die dort tätigen Beschäftigten namentlich aufgeführt. Teilweise war lediglich eine Person genannt, etwa beim Studentensekretariat.

Anhand der abgegebenen Fragebögen ermittelte die Hochschule für jeden Bereich sowohl die Durchschnittsbewertung hinsichtlich jeder der fünf Fragen als auch die Gesamtbewertung hinsichtlich aller Fragen. Diese sechs Bewertungen je Bereich teilte die Hochschule den Studierenden und den Beschäftigten mit. Zwar waren bei den Bewertungen die Beschäftigten den Bereichen nicht namentlich zugeordnet, doch konnten die Studierenden und die anderen Beschäftigten, soweit sie mit dem betreffenden Bereich zu tun hatten, ohne weiteres erkennen, auf wen sich die Bewertungen bezogen.

Auf Grundlage der von uns erbetenen Stellungnahme der Hochschule war festzustellen, dass das gewählte Verfahren datenschutzrechtlich unzulässig war. Personenbezogen sind hier jedenfalls diejenigen Daten, die sich auf Bereiche beziehen, in denen lediglich eine Person arbeitet. Die Hochschule berief sich zwar u. a. auf § 5 LHG. Doch diese Vorschrift zur Evaluation bildete keine Rechtsgrundlage für die erfolgte Datenverarbeitung: Abgesehen davon, dass die Hochschule die dort vorgeschriebene Satzung nicht erlassen hatte, diente die Befragung zur Hochschulverwaltung gerade nicht der Bewertung der Arbeit in Forschung und Lehre. Eine andere Rechtsgrundlage war nicht ersichtlich. Schließlich lagen keine Einwilligungen der Betroffenen vor. Ich habe die datenschutzrechtlichen Verstöße der Hochschule beanstandet und sie um Stellungnahme auch dazu gebeten, wie sie eine weitere unzulässige Verarbeitung der personenbezogenen Daten der Beschäftigten ausschließen wolle, auch hinsichtlich der weitergeleiteten Daten. Diese weitere Stellungnahme steht noch aus.

2.3 Weitere Fragen

Das Wissenschaftsministerium bat die Hochschulen des Landes in einem Rundschreiben u. a., alsbald Evaluationssatzungen zu erlassen, um die erforderlichen Rechtsgrundlagen für anstehende Evaluationen nach § 5 LHG zu schaffen. Nachdem das Rundschreiben ausdrückliche Aussagen lediglich zu anstehenden Evaluationen enthielt, nicht jedoch zu bereits durchgeführten oder zumindest begonnenen, wiesen wir das Wissenschaftsministerium darauf hin, dass auch, soweit Hochschulen zum Zeitpunkt des Rundschreibens bereits personenbezogene Daten für Evaluationen verarbeitet hatten, dies nur auf einer entsprechenden Rechtsgrundlage geschehen dürfe. Eventuelle Datenverarbeitungen durch Hochschulen, für die es keine Rechtsgrundlage gebe, seien grundsätzlich unverzüglich zu beenden. Das Wissenschaftsministerium müsse gegebenenfalls die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften in eigener Verantwortung sicherstellen.

3. PISA und andere Vergleichsuntersuchungen an Schulen

In meinem letzten Tätigkeitsbericht hatte ich mit Blick auf die damals anstehenden Untersuchungen der Befragungsreihen PISA (Programme for International Student Assessment) und IGLU (Internationale Grundschul-Lese-Untersuchung) das Problem der unklaren datenschutzrechtlichen Verantwortung angesprochen. Wegen der Einzelheiten verweise ich auf den Beitrag "PISA und IGLU" in meinem 26. Tätigkeitsbericht (LT-Drs. 13/4910). Damals hatte ich auch meine Erwartung zum Ausdruck gebracht, dass eine Informationsveranstaltung des für die PISA-Studie zuständigen Instituts der Universität Kiel unter Beteiligung von Vertretern der Kultusverwaltungen und der Datenschutzbeauftragten der Länder zur grundlegenden und dauerhaften Klärung datenschutzrechtlicher Fragen führen könnte. Diese Erwartung hat sich bisher nicht erfüllt. Das mag auch auf den Umstand zurückzuführen sein, dass nicht alle betroffenen Stellen bei dieser Veranstaltung vertreten waren. Mein Amt nutzte die Gelegenheit, im Rahmen dieser Veranstaltung insbesondere die Frage der datenschutzrechtlichen Verantwortung nochmals anzusprechen. Umso erstaunter waren wir, als wir einige Wochen nach dieser Veranstaltung Post vom Kultusministerium erhielten. Dieses übersandte uns wenige Tage vor dem offiziellen Beginn der "PISA 2006-Hauptuntersuchung" u. a. eine "Prozedurenbeschreibung PISA 2006 Hauptstudie". Darin war unter der Überschrift "Nationale Projektleitung" zu lesen, dass "für die Durchführung der Studie in Deutschland ein nationales Konsortium, bestehend aus Wissenschaftlern mehrerer Universitäten und Forschungseinrichtungen unter der Federführung" eines namentlich benannten Professors einer deutschen Universität, "verantwortlich" sei. Damit war wiederum nicht klar, wer denn nun für die Verarbeitung personenbezogener Daten verantwortlich ist. Nur der federführende Professor? Oder das Konsortium als solches? Oder die bis auf den federführenden Professor nicht benannten Mitglieder dieses Konsortiums? Die Reihe der Fragen ließe sich fortsetzen. Es schien fast so, als ob die Informationsveranstaltung in Kiel nie stattgefunden hätte und alle Hinweise auf das Erfordernis klarer Aussagen zur datenschutzrechtlichen Verantwortung nicht gefruchtet hätten. Wir haben dem Kultusministerium daraufhin u. a. sogleich mitgeteilt, dass

• die von uns wiederholt angesprochene Frage nach der Verantwortung für die Verarbeitung personenbezogener Daten weiterhin unbeantwortet sei,
• erst nach Klärung dieser Frage eine entsprechende inhaltliche Stellungnahme unsererseits abgegeben werden könne und
• es dem Kultusministerium unbenommen sei, über die Genehmigung der Studie in eigener Verantwortung zu entscheiden.

Danach sind uns keine weitere Mitteilungen in dieser Sache zugegangen. Ich gehe somit davon aus, dass alle datenschutzrechtlichen Fragen und Probleme rechtzeitig vor einer Erhebung oder sonstigen Verarbeitung personenbezogener Daten ausgeräumt wurden. Jedenfalls sind mir keine Anfragen oder Beschwerden von Betroffenen zugegangen.

Derartige Erhebungen an Schulen sind inzwischen auch im Zusammenhang mit einem aktuellen Gesetzgebungsverfahren verstärkt in unseren Blickpunkt geraten. Es handelt sich um den Gesetzentwurf, mit dem ein "§ 114 Evaluation" in das Schulgesetz eingefügt werden soll. Wegen einer Vielzahl von Unklarheiten der damals aktuellen Fassung des Gesetzentwurfs hatte ich mich in meinem letzten Tätigkeitsbericht auf einige knappe Ausführungen beschränkt. Seither habe ich mich zu diesem Gesetzentwurf noch mehrfach mit dem Kultusministerium ausgetauscht. Um dies gleich vorwegzunehmen: Die datenschutzrechtlich relevanten Probleme konnten leider immer noch nicht mit letzter Klarheit ausgeräumt werden. Deutlich wurde aber Folgendes:

Nach dem Entwurf des § 114 Abs. 2 des Schulgesetzes (im Folgenden: SchG-E) kann das Kultusministerium Schüler und Lehrer verpflichten, an Lernstandserhebungen von internationalen, nationalen oder landesweiten Vergleichsuntersuchungen teilzunehmen, die schulbezogene Tatbestände beinhalten und Zwecken der Schulverwaltung oder der Bildungsplanung dienen. Die Erhebung kann sich dabei auch auf außerschulische Bildungsdeterminanten beziehen, soweit es den Schülern und Lehrern zumutbar ist. Als Beispiel für eine Lernstandserhebung, zu der Schüler und Lehrer demnach verpflichtet werden könnten, wurde uns vom Kultusministerium und von anderer Seite wiederholt die PISA-Studie genannt.

Eine Reihe von Unklarheiten des Gesetzentwurfs konnte bislang nicht ausgeräumt werden. So erklärte mir das Kultusministerium noch Anfang 2006 in einer Besprechung, dass eine Verpflichtung von Schülern und Lehrern nach § 114 Abs. 2 SchG-E nur in Betracht komme, wenn die betroffenen Schüler und Lehrer zuvor jeweils in die freiwillige Teilnahme an Lernstandserhebungen im Sinne des § 114 Abs. 2 SchG-E schriftlich eingewilligt hätten. Dieser - aus datenschutzrechtlicher Sicht wesentliche - Aspekt kommt in dem später überarbeiteten Gesetzentwurf ebenso wenig zum Ausdruck wie in dem nochmals geänderten aktuellen Gesetzentwurf. Insgesamt stellen sich zum aktuellen Gesetzentwurf vor allem noch zwei gravierende datenschutzrechtliche Fragen:

• Geht es bei den Erhebungen, zu denen das Kultusministerium Schüler und Lehrer verpflichten könnte, überhaupt um personenbezogene Daten? Wenn gar keine Daten mit Personenbezug erhoben werden sollen, sollte dies aus meiner Sicht deutlich im Gesetzentwurf zum Ausdruck gebracht werden. Sofern sich etwa derzeit nicht mit hinlänglicher Sicherheit abschätzen lässt, ob es sich in bestimmten Fällen doch um personenbezogene Daten handelt, wäre beispielsweise an eine gesetzliche Auffangregelung zu denken, wonach personenbezogene Daten nur mit Einwilligung der Betroffenen erhoben werden dürfen.

• Was ist unter dem Begriff "außerschulische Bildungsdeterminanten" zu verstehen? Oder anders ausgedrückt: Welche Grenzen sind vom Kultusministerium oder anderen (etwa einer für die Durchführung der Erhebung zuständigen Universität) hinsichtlich einer personenbezogenen Datenerhebung zu beachten? Eine klare Antwort auf diese Frage ergibt sich auch nicht aus dem Begründungsteil des Gesetzentwurfs, wonach "außerschulische Bildungsdeterminanten, insbesondere Daten zum sozialen Hintergrund", nur erhoben werden können, "soweit sie zur Interpretation der Lernstandsergebnisse erforderlich sind". Diese Frage ist nach meinen Erfahrungen in vergleichbaren Angelegenheiten von außerordentlicher Bedeutung. So war es aus datenschutzrechtlicher Sicht höchst bedenklich, dass nach der Neukonzeption des Sozialministeriums für Einschulungsuntersuchungen die Eltern von Kindergartenkindern zukünftig u. a. gefragt werden sollten, ob es zurzeit gesundheitliche oder andere Probleme in der Familie gibt oder ob in Gegenwart ihres Kindes in der Wohnung geraucht wird. Ich verweise dazu auf den Beitrag "Einschulungsuntersuchungen" in meinem 26. Tätigkeitsbericht. Entsprechende Probleme, die sich bei solchen Vergleichsuntersuchungen durch eine - für die Betroffenen verpflichtende! - Datenerhebung zum außerschulischen, d. h. unter Umständen privaten, familiären, höchstpersönlichen oder gar intimen Bereich, ergeben könnten, sollten durch eine klare gesetzliche Regelung bereits von vornherein ausgeräumt werden. Die vorgesehene Regelung, dass sich solche Erhebungen nur dann auf außerschulische Bildungsdeterminanten beziehen können, soweit es den Schülern und Lehrern zumutbar ist, lässt nicht erkennen, ob damit auch die berechtigten Interessen der Erziehungsberechtigten der Schüler oder sonstiger Personen im außerschulischen Lebensbereich der Schüler (beispielsweise sonstiger Verwandter oder Bekannter) berücksichtigt werden sollen.

Es ist mir wohl bewusst, dass das Verfahren zur Einführung des § 114 Abs. 2 SchG bereits weit fortgeschritten ist. Gleichwohl würde ich es sehr begrüßen, wenn meine datenschutzrechtlichen Anmerkungen auch "auf der Zielgeraden" des Gesetzgebungsverfahrens noch Berücksichtigung finden würden. Dadurch könnte es vermieden werden, den Gesetzesvollzug durch Unklarheiten unnötig zu erschweren. Zwar soll das Kultusministerium nach § 114 Abs. 3 SchG-E ermächtigt werden, durch Rechtsverordnung die Themen, die Methoden, das Verfahren und den Zeitpunkt der Evaluationen näher zu regeln. Es ist aus meiner Sicht aber noch nicht klar, ob diese Verordnungsermächtigung auch den Regelungsgegenstand des § 114 Abs. 2 SchG-E erfassen soll. Sollte dies der Fall sein, müssten sich aus § 114 Abs. 2 SchG-E Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung mit hinlänglicher Klarheit ergeben. Eine solche Klarheit besteht nach meiner Einschätzung aber gerade nicht.

4. Abschnitt: Sonstiges

1. Der "Einbürgerungstest" für Muslime und andere Betroffene

Mitte Dezember des letzten Jahres erfuhr ich aus der Presse, dass in Baden-Württemberg im Januar 2006 eine neue Befragung in Gestalt eines sog. Einbürgerungstests eingeführt werden solle. Das Innenministerium habe einen Katalog von 30 Fragen, der als Leitfaden dienen solle, erarbeitet. Dieser solle insbesondere bei einer eingehenden Befragung von Muslimen verwendet werden, um herauszufinden, wie sie zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung stehen. Schon bisher müssten alle Einbürgerungswilligen ein schriftliches Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung abliefern und Grundkenntnisse in Sachen Demokratie nachweisen. Dem Innenministerium reiche das aber nicht mehr aus.

Mein Amt ging der Sache sogleich nach und bat das Innenministerium um Übersendung der einschlägigen Unterlagen sowie um Information über die beabsichtigte Verarbeitung personenbezogener Daten. Darauf übersandte uns das Innenministerium Anfang Januar 2006 zunächst den sog. Gesprächsleitfaden für die Einbürgerungsbehörden. Dieser enthält unter 30 Gliederungspunkten einen Katalog von Fragen. Der vollständige Gesprächsleitfaden ist in diesem Tätigkeitsbericht als Anhang 11 abgedruckt. Dieser Gesprächsleitfaden hat in den Medien und in der breiten Öffentlichkeit eine lebhafte Diskussion um die Themen Einwanderung, Integration und Dialog der Religionen bzw. Kulturen ausgelöst. Zu jedem dieser Themen ließe sich einiges sagen; ich beschränke mich hier auf die aus meiner Sicht besonders problematischen Fragen des Leitfadens:

"4. Wie stehen Sie zu Kritik an einer Religion? Halten Sie diese für zulässig? Setzen Sie sich damit auseinander?
…
12. In Deutschland kann jeder selbst entscheiden, ob er sich lieber von einem Arzt oder einer Ärztin behandeln lässt. In bestimmten Situationen besteht diese Wahlmöglichkeit jedoch nicht: Notfall, Schichtwechsel im Krankenhaus. Würden Sie sich in einem solchen Fall auch von einer Ärztin (männlicher Einbürgerungsbewerber) oder einem Arzt (Einbürgerungsbewerberin) untersuchen oder operieren lassen?

…

16. Wie stehen Sie dazu, dass Schulkinder an Klassenausflügen und Schullandheimaufenthalten teilnehmen?

…

18. Bei Einbürgerungsbewerberinnen: Ihre Tochter möchte sich gerne so kleiden wie andere deutsche Mädchen und Frauen auch, aber Ihr Mann ist dagegen? Was tun Sie?

…

29. Stellen Sie sich vor, Ihr volljähriger Sohn kommt zu Ihnen und erklärt, er sei homosexuell und möchte gerne mit einem anderen Mann zusammen leben. Wie reagieren Sie?

…

30. In Deutschland haben sich verschiedene Politiker öffentlich als homosexuell bekannt. Was halten Sie davon, dass in Deutschland Homosexuelle öffentliche Ämter bekleiden?"

Im weiteren Verlauf des Januar erhielten wir vom Innenministerium dann zwar noch keine Stellungnahme, dafür aber eine Verwaltungsvorschrift vom 13. September 2005 zur Einführung des Gesprächsleitfadens sowie ein Protokoll über Dienstbesprechungen des Innenministeriums mit den Einbürgerungsbehörden, auf das in dieser Verwaltungsvorschrift "wegen der Einzelheiten des Verfahrens" Bezug genommen wird. Aus dem Protokoll ergab sich u. a., dass nach Einschätzung des Innenministeriums "generell bei Muslimen" Zweifel bestehen, ob ein Einbürgerungsbewerber den Inhalt seiner Loyalitätserklärung wirklich verstanden hat und ob sie seiner inneren Überzeugung entspricht. Zudem wird in diesem Protokoll ausgeführt, dass Muslime Staatsangehörige der 57 Mitgliedsstaaten der Islamischen Konferenz seien, es sei denn, die Einbürgerungsbehörde wisse konkret, "dass ein Einbürgerungsbewerber aus einem dieser Staaten kein Muslim ist oder dass er Muslim ist, obwohl er aus einem anderen Staat stammt (z. B. Indien, Bosnien-Herzegowina, Serbien, soweit es sich z. B. um Kosovo-Albaner handelt)".

Am 20. Januar 2006 musste ich wiederum aus der Presse erfahren, dass das Innenministerium am 17. Januar 2006 - offenkundig um die insbesondere bei Muslimen im In- und Ausland verbreitete Empörung zu dämpfen - einen ergänzenden Erlass zur Anwendung des Gesprächsleitfadens herausgegeben haben soll. Danach bestehe "kein Generalverdacht mehr gegen Muslime", der neue Erlass bedeute eine "erhebliche Richtungsänderung" des Innenministeriums. Die intensive Befragung solle nur noch für diejenigen Fälle gelten, bei denen "Zweifel" am Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung bestünden, und zwar unabhängig von der Nationalität der Bewerber. Noch am selben Tag wandte ich mich an das Innenministerium und äußerte auf der Grundlage der damals vorliegenden, noch unvollständigen Informationen erhebliche Zweifel, ob mit dem vom Innenministerium gewählten Vorgehen ein durchgängig transparentes und faires Einbürgerungsverfahren gewährleistet ist.

Angesichts der wichtigen inhaltlichen Fragen sei hier nur am Rande ein verfahrensrechtlicher Aspekt der Angelegenheit erwähnt: Nach § 31 Abs. 3 Satz 2 LDSG ist mein Amt u. a. bei der Ausarbeitung von Verwaltungsvorschriften zu beteiligen, wenn sie die Verarbeitung personenbezogener Daten betreffen. Das war bei der Verwaltungsvorschrift vom 13. September 2005 sowie bei dem Erlass vom 17. Januar 2006 eindeutig der Fall. Daher habe ich beide Verstöße gegen das datenschutzrechtliche Beteiligungserfordernis noch am 20. Januar 2006 förmlich beanstandet und um kurzfristige Stellungnahme zu dem gesamten Vorgang gebeten.

Das Innenministerium legte mir daraufhin zusammen mit seiner Stellungnahme den Änderungserlass vom 17. Januar 2006 vor. In diesem Erlass war u. a. zu lesen:

"Wenn der Einbürgerungsbewerber die Bekenntnis- und Loyalitätserklärung abgibt, wird in jedem Fall wie bisher zwangsläufig ein Gespräch mit ihm darüber geführt werden. Stellen sich dabei Zweifel am Verständnis oder an der Wahrhaftigkeit des Bekenntnisses heraus oder werden solche bestätigt, ist das Gespräch anhand des Leitfadens fortzusetzen, um so eine Bewertung der entsprechenden Einbürgerungsvoraussetzung zu ermöglichen. Dabei wird es auch bei Antragstellern aus den 57 der islamischen Konferenz angehörenden Staaten vielfach Einbürgerungsbewerber geben, bei denen die Einbürgerungsbehörde durch das Gespräch oder aufgrund sonstiger Umstände die Überzeugung gewinnt, dass ein weiteres, vertieftes Gespräch unter Verwendung des Gesprächsleitfadens nicht angezeigt ist."

Meine datenschutzrechtliche Prüfung der Verwaltungsvorschrift(en) ergab insbesondere Folgendes:

• Auf die Anwendung der oben zitierten Fragen Nummern 4, 12, 16, 18, 29 und 30 ist zu verzichten. Denn eine damit verbundene Datenerhebung entspricht nicht dem Erforderlichkeitsgrundsatz des § 13 Abs. 1 LDSG. Nach dieser Vorschrift ist das Erheben personenbezogener Daten (nur dann) zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der Aufgaben der erhebenden Stelle erforderlich ist. Hinsichtlich dieser Fragen ist aber, auch unter Würdigung der Äußerungen des Innenministeriums, kein unmittelbarer Bezug zu den Rechten und Grundsätzen erkennbar, die unter dem Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (FDGO) zusammengefasst sind. Es ist nicht ersichtlich, welchen Erkenntniswert Antworten auf diese Fragen für die Prüfung, ob sich ein Ausländer zur FDGO bekennt, haben könnten. Ein Ausländer, der, um ein konkretes Beispiel zu nennen, die Fragen nach Nummer 4 des Gesprächsleitfadens so beantwortet, dass er Kritik an einer Religion ablehnend gegenübersteht, diese nicht für zulässig hält und sich damit nicht auseinandersetzt, würde damit seine vom Grundgesetz geschützte Meinung äußern. Solchen Äußerungen wäre nicht zu entnehmen, ob der Ausländer, was es nach Mitteilung des Innenministeriums festzustellen gilt, "bereit ist, abweichende Meinungen und Lebensweisen anderer zu achten und zu tolerieren". Hinsichtlich des u. a. vom Begriff der FDGO erfassten Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit wäre Antworten auf diese Fragen nur zu entnehmen, wie der jeweilige Ausländer dazu steht. Hinsichtlich des Bekenntnisses des jeweiligen Ausländers zur FDGO wäre den Antworten insoweit aber nichts zu entnehmen. Auch mit Blick auf die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition würden sich keine für die Aufgabenerfüllung der Einbürgerungsbehörden erforderlichen Informationen ergeben. Das gilt für die Fragen nach den Nummern 12, 16, 18, 29 und 30 des Gesprächsleitfadens entsprechend, da auch mit diesen Fragen lediglich die Meinung des oder der jeweils Befragten erhoben werden soll. Generell ist anzumerken, dass das bloße "Haben einer Meinung" so lange keine Gefahr für die freiheitliche demokratische Ordnung darstellt, als es sich nicht in konkreten Handlungen äußert, die gegen diese Ordnung gerichtet sind. Zu Frage Nummer 12 nach der Wahl von Arzt oder Ärztin ist anzumerken: Antworten auf diese Frage können auf den unterschiedlichsten Umständen oder Erwägungen, etwa auch im persönlichen oder intimen Bereich, der Antwortenden beruhen. Auch im Notfall bleibt es jedem unbenommen, sich nach seinen Vorstellungen lieber von einem Arzt oder einer Ärztin behandeln lassen zu wollen. Unter dem Aspekt der "Einstellung des Einbürgerungsbewerbers zur Gleichwertigkeit von Mann und Frau" lassen sich aus entsprechenden Antworten zu dieser Frage daher keine Erkenntnisse für die Prüfung des Bekenntnisses zur FDGO ableiten. Soweit mit der Frage Nummer 18 die Einstellung einer Einbürgerungsbewerberin zur freien Entfaltung der Persönlichkeit eines Familienangehörigen erhoben werden soll, wäre der Bezug zur FDGO nur mittelbar. Denn die Antworten würden nur das Verhältnis zwischen Privatpersonen betreffen, nicht aber das Verhältnis zwischen Privatpersonen und dem Staat. Die Fragen Nummern 29 und 30 zielen wohl (auch) darauf ab, die Einstellung der oder des Betroffenen zum Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit anderer in Erfahrung zu bringen. Insofern ist ein Bezug zum Begriff der FDGO ersichtlich. Dennoch begegnet die Erforderlichkeit der Datenerhebung gravierenden Bedenken: Denn ein unmittelbarer Bezug zur FDGO ist ebenso wie bei Frage Nummer 18 nicht gegeben. Zudem können auch Antworten auf diese Fragen, wie bei Frage Nummer 12, auch Gründe im familiären, persönlichen oder intimen Bereich haben. Es gibt keine über die allgemein gebotene Toleranz unterschiedlicher Lebensformen hinausgehende positive Bekenntnispflicht zur Homosexualität. Es bleibt daher jedem unbenommen, in seiner persönlichen Vorstellung für oder gegen ein Zusammenleben gleichgeschlechtlicher Partner oder für oder gegen das Bekleiden öffentlicher Ämter durch Homosexuelle zu sein. In der Regel wird eine Beantwortung der Fragen der Nummern 29 und 30 daher keine Erkenntnisse für die Prüfung des Bekenntnisses zur FDGO liefern können. Demgegenüber besteht vielmehr die Gefahr, in unzulässiger Weise Daten über höchst intime Vorstellungen zum Sexualleben zu erfassen und zu verarbeiten.

• Folgende Unklarheiten zum Anwendungsbereich der Verwaltungsvorschrift sollten ausgeräumt werden:

  Nach den Vorgaben des Innenministeriums soll die mit der Verwaltungsvorschrift vorgesehene Erhebung personenbezogener Daten sowohl bei der sog. Anspruchseinbürgerung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 des Staatsangehörigkeitsgesetzes (StAG) wie auch bei der Ermessenseinbürgerung nach § 8 StAG erfolgen. Hinsichtlich der Erfüllung der Aufgaben der Einbürgerungsbehörden im Sinne des § 13 Abs. 1 LDSG ist demnach zu unterscheiden:

  Bei der Prüfung, ob ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht, haben die Einbürgerungsbehörden u. a. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StAG zu beachten. Danach gehört es zu den dort ausdrücklich genannten Voraussetzungen für einen Einbürgerungsanspruch eines Ausländers, dass sich dieser zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland bekennt. Es ist aus datenschutzrechtlicher Sicht unter Berücksichtigung verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung nicht zu beanstanden, wenn das demnach erforderliche Bekenntnis zur FDGO nicht nur als rein formelle Einbürgerungsvoraussetzung betrachtet wird, sondern die Einbürgerungsbehörden gegebenenfalls der Frage nachgehen, ob ein solches Bekenntnis auch inhaltlich zutrifft. Allerdings müssen objektive Anhaltspunkte vorliegen, um das vom Einbürgerungsbewerber abgegebene Bekenntnis zur FDGO in Frage stellen zu können. Ob und inwieweit diese Anhaltspunkte bereits vor Beginn des Gesprächs vorliegen müssen, ist nicht zweifelsfrei geregelt. Hierfür spricht, dass nach dem Protokoll, das zum Bestandteil der Verwaltungsvorschrift gemacht worden ist, das Gespräch anhand des Leitfadens immer dann (gemeint ist damit offenbar auch: nur dann) geführt werden soll, wenn die Einbürgerungsbehörde Zweifel an der inneren Hinwendung des Bewerbers zur Werteordnung der Bundesrepublik Deutschland - also an der Übereinstimmung von äußerlichem Bekenntnis und innerer Einstellung - hat. Zweifel können danach nur dann vorliegen, wenn sie bereits vor Beginn des Gesprächs durch tatsächliche Anhaltspunkte in der Person bzw. im Verhalten des Einbürgerungsbewerbers geweckt worden sind. Demgegenüber zielt die Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums darauf ab, "Regelvermutungen" für Zweifel - wie etwa Religionszugehörigkeit zum Islam, festgemacht an der Herkunft des Bewerbers aus einem Mitgliedstaat der Islamischen Konferenz - aufzustellen, die dann vom Bewerber in dem Gespräch quasi widerlegt werden müssen. Ein "Schönheitsfehler" der Regelvermutung war zudem, dass in einigen Mitgliedstaaten der Islamischen Konferenz die Muslime nicht die Mehrheit in der Bevölkerung ausmachen. Die Herkunft des Bewerbers aus einem dieser - insbesondere afrikanischen - Staaten war also kein Beleg dafür, dass er selbst Muslim ist.

  Bei der Prüfung, ob ein Ausländer nach § 8 StAG eingebürgert werden kann, ist indessen zu berücksichtigen, dass das Bekenntnis des Einbürgerungsbewerbers zur FDGO, anders als in den Fällen des § 10 Abs. 1 Satz 1 StAG, nicht zu den in § 8 StAG ausdrücklich genannten tatbestandlichen Voraussetzungen zählt. Es ist somit fraglich, ob Einbürgerungsbehörden bei einer Ermessenseinbürgerung nach § 8 StAG in identischer Weise wie bei einer Anspruchseinbürgerung nach § 10 StAG prüfen dürfen, ob sich ein betroffener Ausländer zur FDGO bekennt. Zwar soll nach der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zum Staatsangehörigkeitsgesetz vom 05.01.2001 die Voraussetzung der Abgabe eines Bekenntnisses zur FDGO "in gleicher Weise auch bei der Ermessenseinbürgerung" gelten. Mit diesem undifferenzierten Hinweis in einer Verwaltungsvorschrift kann jedoch die für Anspruchseinbürgerung und Ermessenseinbürgerung deutlich unterschiedliche gesetzliche Ausgangslage nicht einfach eingeebnet und gleichgeschaltet werden. Das nach § 8 StAG vorgesehene Ermessen verlangt vielmehr differenziertere Erwägungen der Einbürgerungsbehörden.

Zur eindeutigen Klärung, welche Daten für den Nachweis des Bekenntnisses zur FDGO verarbeitet werden dürfen (insbesondere welche besonders sensiblen personenbezogenen Daten), empfiehlt sich nach meiner Einschätzung eine ausdrückliche bundesgesetzliche Regelung. Schließlich geht es bei der Einbürgerung nicht um die Verleihung einer baden-württembergischen oder hessischen, sondern der deutschen Staatsangehörigkeit; insofern stellt sich bereits aus diesem Grund die Frage, inwieweit die Bundesländer eigene und unterschiedliche Anforderungen an den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit stellen dürfen.

Das Innenministerium teilte mir in einem weiteren Schreiben mit, dass es meine kritische Beurteilung der oben zitierten Fragen nicht teile. Allerdings ist mir auf anderem Wege bekannt geworden, dass eine Überprüfung des Gesprächsleitfadens erfolgen soll. In der LT-Drucksache 14/22 wies das Justizministerium im Einvernehmen mit dem Innenministerium auf Folgendes hin:

"Zudem hat die Landesregierung im Koalitionsvertrag die Überprüfung des Einbürgerungsleitfadens vereinbart. Dabei wird insbesondere die Frage zu klären sein, ob der Gesprächsleitfaden in allen Punkten geeignet ist, den Einbürgerungsbehörden als Hilfsmittel zu dienen."

Ich teilte dem Innenministerium mit, dass ich eine solche Überprüfung ausdrücklich begrüße. Zudem bat ich um die Beteiligung meines Amts im Verfahren zur Überprüfung des Gesprächsleitfadens. Bislang habe ich dazu noch keine Rückmeldung erhalten. Vor wenigen Wochen konnte ich immerhin der Presse entnehmen, dass der Leitfaden bis Ende des Jahres abschließend überarbeitet sein solle und das Innenministerium demnächst dem Integrationsbeauftragten der Landesregierung Verbesserungsvorschläge machen wolle. Auch die Innenministerkonferenz hat inzwischen einheitliche Einbürgerungsstandards verabschiedet; ein entsprechender Gesetzesvorschlag für den Bundesrat ist in Arbeit. Ich gehe davon aus, dass einer Beteiligung meines Amts nach § 31 Abs. 3 Satz 2 LDSG an einer Nachbesserung des Einbürgerungsverfahrens diesmal nichts im Wege stehen wird.

Unmittelbar vor Redaktionsschluss für diesen Tätigkeitsbericht war zu erfahren, dass die Innenministerkonferenz den Gedanken an eine bundesgesetzliche Regelung nun offenbar konkret aufgreift. Nach einer Veröffentlichung der Geschäftsstelle der Innenministerkonferenz haben die Innenminister und -senatoren auf ihrer Sitzung im November 2006 einen Gesetzesvorschlag zur Umsetzung bundeseinheitlicher Einbürgerungsstandards zustimmend zur Kenntnis genommen. Der Gesetzesvorschlag, der vom Freistaat Bayern zusammen mit dem Land Baden-Württemberg und anderen Bundesländern in den Bundesrat eingebracht werden soll, sieht vielfältige Änderungen des Staatsangehörigkeitsgesetzes vor. Dabei soll z. B. nach einem neuen § 11 Abs. 1 Nr. 1 StAG eine Einbürgerung ausgeschlossen sein, "wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass das Bekenntnis des Ausländers zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland nicht glaubwürdig ist, und diese auch in einem Gespräch nicht ausgeräumt werden können". Dieser Ansatz einer bundesgesetzlichen Regelung ist - wie bereits erwähnt - grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings müsste der Gesetzentwurf, wenn er denn eingebracht ist und vollständig vorliegt, auch datenschutzrechtlich noch eingehend geprüft werden.

2. Zu viele Daten bei Postzustellung und Nachforschungsauftrag

Bei einem Nachforschungsauftrag habe es die Post nicht zu interessieren, welche Angelegenheit das zuzustellende Schreiben betroffen hat, fand der Adressat eines solchen Schreibens. Dem lag zugrunde, dass ein Landratsamt an den Petenten ein Schreiben mit Postzustellungsurkunde versandt hatte, diese jedoch nicht zurückkam. Deswegen bat das Landratsamt die Post schriftlich um Mitteilung, ob und wann das Schreiben zugestellt worden sei. Dabei gab das Landratsamt an, dass es um ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen den Petenten ging, nannte als zuständige Stelle den Fachbereich Zentrale Bußgeldangelegenheiten und führte zudem dessen E-Mail-Adresse mit der Postfachbezeichnung "bußgeldstelle" auf.

Das Landratsamt führte in seiner von uns erbetenen Stellungnahme aus, die im Briefkopf verwandte Bezeichnung Zentrale Bußgeldstelle sei die amtliche Bezeichnung für diesen Fachbereich des Landratsamts. Sie werde in jedem Schreiben der Behörde genannt. Es sehe darin keinen Anhaltspunkt für die Post, auf den Inhalt zu schließen, was ja auch für Schreiben der Gerichte, Finanzämter und anderer Dienststellen gelte. In seiner Stellungnahme kündigte das Landratsamt ferner an, künftig bei Nachforschungsaufträgen an die Post nur noch auf den Adressaten und "die Zustellung" (die Angaben, welche die Post für die Nachforschung benötigt) Bezug zu nehmen. Wir bewerteten den Vorgang wie folgt:

• Postzustellung

  Ob die Bezeichnung Zentrale Bußgeldstelle auf dem zuzustellenden Schreiben selbst aufgeführt wird, ist datenschutzrechtlich belanglos, weil es in einem verschlossenen Umschlag zuzustellen ist. Auf dem Umschlag dagegen darf eine solche Bezeichnung nicht erscheinen. Das gilt unabhängig davon, ob daraus zu schließen ist, dass der Adressat Betroffener ist (also ihm vorgeworfen wird, eine Ordnungswidrigkeit begangen zu haben). Absenderangabe und Aktenzeichen sollen bei der Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde keine Zusätze enthalten, die Rückschlüsse auf den Inhalt des Schreibens zulassen. Dies ist in Nummer 2.1.1 der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zum Landesverwaltungszustellungsgesetz klargestellt. Als Beispiele sind dort genannt: "Bußgeldstelle" und "Az.: OWi …". Für den Fall, dass eine weitere Kennzeichnung erforderlich ist, beispielsweise weil an einem Tag mehrere Entscheidungen unter demselben Aktenzeichen zugestellt werden, ist auch diese weitere Kennzeichnung nach der Verwaltungsvorschrift aus Gründen des Datenschutzes neutral zu halten. Beispielsweise seien die Angaben "Ausweisungsverfügung" oder "Rückforderung von Sozialhilfe" zu vermeiden und stattdessen die Angaben "Bescheid" oder "Verfügung" zu verwenden.

• Nachforschungsauftrag

  Die Angabe, dass es um ein Bußgeldverfahren gegen den Petenten ging, war datenschutzrechtlich unzulässig. Selbstverständlich war es dem Landratsamt allerdings erlaubt, die Post aufzufordern, dem Verbleib des zuzustellenden Schreibens und der Postzustellungsurkunde nachzugehen. Allerdings durfte das Landratsamt der Post dazu ausschließlich diejenigen personenbezogenen Daten mitteilen, welche sie für ihre Nachforschungen benötigt. Das ergibt sich mangels einschlägiger besonderer Rechtsvorschriften aus dem Erforderlichkeitsgrundsatz, der immanenter Bestandteil der Übermittlungsregelungen des Landesdatenschutzgesetzes ist. Datenschutzrechtlich unzulässig war weiter, dass das Landratsamt im Nachforschungsauftrag die Zentrale Bußgeldstelle und die E-Mail-Adresse mit der Postfachbezeichnung "bußgeldstelle" genannt hatte, denn die Anforderungen an die Absenderangabe bei einer Zustellung sind auch bei Nachforschungsaufträgen heranzuziehen.

3. Verkehrsordnungswidrigkeiten: Mitteilung von Fahrerdaten an den Fahrzeughalter

Wer mit einem fremden Kraftfahrzeug eine Verkehrsordnungswidrigkeit begeht, muss damit rechnen, dass die Bußgeldbehörde dem Halter neben dem Zeitpunkt der Tat auch den Tatort, den Tatvorwurf und etwaige Beweismittel mitteilt. Das betrifft insbesondere Fälle, in denen die Bußgeldbehörde den Namen des Täters nicht kennt, weil ihr lediglich das Kennzeichen des Fahrzeugs bekannt ist und gegebenenfalls ein Lichtbild des Fahrers vorliegt, der Halter als Täter aber ausscheidet. Letzteres ist etwa der Fall, wenn die Bußgeldbehörde nach einer Halterabfrage beim Fahrzeugregister feststellt, dass das Fahrzeug auf eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder, wenn der Fahrer ein Mann war, auf eine Frau zugelassen ist.

Um den Fahrer zu ermitteln, darf die Bußgeldbehörde dem Halter einen Zeugenfragebogen zusenden. Dass sie dabei stets neben dem Zeitpunkt der Tat auch den Tatort, den Tatvorwurf und etwaige Beweismittel mitteilt, wie vom Innenministerium Baden-Württemberg veranlasst, halten wir aus datenschutzrechtlicher Sicht für bedenklich. Im Normalfall genügt der Zeitpunkt der Tat, damit der Halter sich dazu äußern kann, wem er damals sein Fahrzeug überlassen hatte (Unternehmen beispielsweise anhand von Einträgen in ein Fahrtenbuch). Darüber hinausgehende Angaben, etwa zum Tatort oder zum Tatvorwurf, sind dazu regelmäßig nicht nötig. Deren Übermittlung ist deswegen nicht erforderlich. Lediglich wenn der Halter erklärt, er könne das alleine anhand des Zeitpunkts der Tat nicht feststellen, kann es im Einzelfall erforderlich werden, dem Halter zusätzliche Angaben mitzuteilen. Diese Angaben können dazu beitragen, die Ordnungswidrigkeit aufzuklären, wenn der Halter beispielsweise weiß, wer mit seinem Fahrzeug üblicherweise wohin fährt oder wer dazu neigt, Geschwindigkeitsbeschränkungen zu "übersehen".

Im Verwarnungsgeldbereich (wenn lediglich ein Verwarnungsgeld bis zu 35 € erhoben wird) nannten die Bußgeldbehörden trotz unserer Kritik auf dem Zeugenfragebogen für den Halter bereits bisher stets auch Tatort, Tatvorwurf und etwaige Beweismittel. Das Innenministerium beabsichtigte, diese Handhabung auf alle Bußgeldverfahren auszudehnen. Es teilte uns dazu u. a. mit, Bürger und Unternehmen hätten es immer wieder bemängelt, wenn ihnen lediglich der Zeitpunkt der Tat mitgeteilt worden sei. Insbesondere Unternehmen hätten deswegen häufig zurückgefragt. Der Ombudsmann für Bürokratieabbau im Staatsministerium vertrete die Auffassung, dass - trotz der hoch zu bewertenden Belange des Datenschutzes - durch die Mitteilung aller Angaben bereits im Zeugenfragebogen unnötige Bürokratie vermieden werden könne. In anderen Bundesländern erhalte der Halter mit dem Zeugenfragebogen immer alle Informationen; hier bestünden offensichtlich unterschiedliche Bewertungen aus Sicht des Datenschutzes. Das Innenministerium bat uns auch vor diesem Hintergrund, unsere bisherige Auffassung zu überdenken.

In Anbetracht dessen wandten wir uns an die anderen Landesdatenschutzbeauftragten. Diejenigen, die sich dazu äußerten, machten keine Bedenken dagegen geltend, den Halter stets auch über Tatort und Tatvorwurf zu unterrichten. Wir teilten dem Innenministerium deswegen mit, dass wir mit Blick darauf die von ihm bevorzugte Handhabung für vertretbar - wenngleich aus den angeführten Gründen weiterhin für wenig überzeugend - halten. Zugleich empfahlen wir dem Innenministerium, in den Zeugenfragebogen für den Halter weiterhin nicht stets alle Angaben zur Verkehrsordnungswidrigkeit und damit zum Fahrer aufzunehmen.

Das Innenministerium erklärte, unter Abwägung aller Gesichtspunkte wolle es den Wünschen der Bußgeldbehörden und nicht zuletzt der Betroffenen entsprechen, auch im Hinblick auf die politisch gewünschten Ziele "Bürokratieabbau/effiziente Verfahrensabläufe". Es hat veranlasst, dass dem Fahrzeughalter im Zeugenfragebogen künftig stets auch Tatort und Tatvorwurf nebst etwaigen Beweismitteln eröffnet werden. Wenn die Fahrer fremder Fahrzeuge sich auch deswegen bemühen, die Verkehrsvorschriften einzuhalten, so wäre damit, wenn schon nicht dem Datenschutz, so doch wenigstens der Verkehrssicherheit gedient.

4. Die aufschlussreiche Angrenzerbenachrichtigung

Auch der handelsübliche Vordruck eines Formularverlags entspricht nicht zwangsläufig den Vorschriften des Datenschutzes und entbindet die öffentliche Stelle, die diesen verwendet, nicht von der Prüfung der Zulässigkeit der darauf vorgesehenen Datenverarbeitungen und der Verantwortung für diese. Diese Erfahrung musste eine Gemeinde machen, die ein Formblatt eines Formularverlags für Angrenzerbenachrichtigungen im Baugenehmigungsverfahren verwendete:

In der Landesbauordnung ist vorgesehen, dass die Gemeinde die Eigentümer angrenzender Grundstücke von einem Bauantrag zu benachrichtigen hat. Ein Bürger, der eine solche Angrenzerbenachrichtigung erhalten hatte, wandte sich an unsere Dienststelle, weil auf dieser die Namen und Anschriften auch aller weiteren Angrenzer vermerkt waren. Der Bürger ging daher - wie sich später herausstellte, zu Recht - davon aus, dass die Gemeinde auch den anderen Angrenzern seine Anschrift mitgeteilt hatte. Dies ärgerte ihn, der schon vor längerer Zeit aus der Gegend weggezogen war, aus zweierlei Gründen: Erstens hielt er die Weitergabe seiner privaten Wohnanschrift an die übrigen Angrenzer für nicht erforderlich. Zweitens sei er gar nicht (mehr) Eigentümer des angrenzenden Grundstücks, da er dieses in der Zwischenzeit veräußert habe; insofern hätte er gar keine Angrenzerbenachrichtigung erhalten dürfen.

Die um Stellungnahme gebetene Gemeinde verwies auf das handelsübliche Formblatt für Angrenzerbenachrichtigungen im Baugenehmigungsverfahren, auf dem vorgesehen ist, dass alle angrenzenden Eigentümer mit Name, Anschrift und Flurstücksnummer eingetragen werden. Der jeweilige Adressat der Angrenzerbenachrichtigung werde entsprechend den Vorgaben des Formblatts rot angekreuzt. Eine Erforderlichkeit für dieses Vorgehen konnte jedoch weder die Gemeinde selbst noch das von dieser um Stellungnahme gebetene Rechts- und Kommunalamt des Landratsamts darlegen. Letzteres regte daher an, die bisherige Praxis zu ändern und künftig im Rahmen der Angrenzerbenachrichtigung jeden Angrenzer einzeln und ohne Nennung von Namen und Anschriften der übrigen Angrenzer anzuschreiben. Dieser Empfehlung an die betroffene Gemeinde, die schon signalisiert hatte, ihre diesbezügliche Praxis umzustellen, konnten wir uns nur anschließen.

5. Das ungepflegte Grab aus Sicht des Datenschutzes

Inwieweit bei Daten Verstorbener noch eine Verpflichtung zu deren Schutz besteht, ist nicht immer ganz einfach zu beantworten. Die Fragestellung, mit der sich eine städtische Friedhofsverwaltung an uns wandte, bezog sich aber auf Daten Lebender und damit zweifelsohne auf personenbezogene Daten. Es ging um folgendes Problem: Vielfach würden Gräber von den jeweiligen Nutzungsberechtigten nicht gepflegt. Hierüber beschwerten sich oftmals die Nutzungsberechtigten des Nachbargrabs. Daher erhalte der Friedhof zahlreiche Anfragen, in denen um Mitteilung von Name und Adresse des Nutzungsberechtigten des ungepflegten Grabs gebeten werde. Die Friedhofsverwaltung wollte nun wissen, ob sie die Adressdaten weitergeben darf. Ergänzend wurde uns mitgeteilt, dass die Nutzungsberechtigten der ungepflegten Gräber ohnehin von der Friedhofsverwaltung angeschrieben und unter Androhung des Entzugs des Nutzungsrechts um Einhaltung der Pflegevorschriften gebeten werden. Es komme aber auch vor, dass aus Sicht der Nachbarn ein Grab ungepflegt sei, die Friedhofsverwaltung dies aber nicht so sehe. Die Friedhofsverwaltung ging davon aus, dass der Nachbar die Adressdaten des Nutzungsberechtigten des aus seiner Sicht ungepflegten Grabs dazu verwenden wollte, um diesen schriftlich um Abhilfe zu bitten.

Vorliegend war eine Güterabwägung zwischen den Interessen des Nutzungsberechtigten des ungepflegten Grabs und den Interessen des Nutzungsberechtigten des Nachbargrabs vorzunehmen. Folgende Aspekte waren bei dieser Abwägung von Bedeutung: Aufgrund der Tatsache, dass die Friedhofsverwaltung den Nutzungsberechtigten, der sein Grab vernachlässigt, selbst anschreibt und unter Androhung der Aufhebung des Grabnutzungsrechts um Abhilfe bittet, war das Interesse der Nutzungsberechtigten des Nachbargrabs, den Nutzungsberechtigen des vernachlässigten Grabs zusätzlich anzuschreiben, als eher gering zu betrachten. Auch für den Fall, dass sich ein Nutzungsberechtigter durch ein vermeintlich ungepflegtes Grab gestört fühlt, aus Sicht der Friedhofsverwaltung aber keine Vernachlässigung der Grabpflege vorliegt und dieses daher keine Veranlassung sieht, den Nutzungsberechtigten anzuschreiben, war aufgrund des geringen Grads der Störung, die von dem eventuell nicht perfekt gepflegten Grab ausgeht, das Interesse des Nutzungsberechtigten des benachbarten Grabs an der Kenntnis der Adressdaten als nicht sehr groß anzusehen.

Auf der anderen Seite ist zu bedenken, dass es nicht jedem Bürger gleichgültig sein muss, ob ein privater Dritter von seinem Namen und seiner Anschrift im Zusammenhang mit der Nutzungsberechtigung eines Grabs Kenntnis erlangt und er infolgedessen Post von diesem erhält. Daher war aus unserer Sicht das Interesse des Nutzungsberechtigten des angeblich oder tatsächlich ungepflegten Grabs am Ausschluss der Übermittlung grundsätzlich höher zu bewerten als das Interesse des Nutzungsberechtigten des benachbarten Grabs an der Kenntnis dieser Daten. Zu einem anderen Ergebnis kann man kommen, wenn der Nutzungsberechtigte des benachbarten Grabs entsprechende Tatsachen glaubhaft darlegt, aus denen sich ergibt, dass er zivilrechtliche Ansprüche gegen den Nutzungsberechtigten des ungepflegten Grabs geltend machen kann. Eine lediglich optische Beeinträchtigung dürfte hierfür aber nicht ausreichen.