1. Haupt- oder Nebenwohnung? Diese Frage sorgt immer wieder für Nachfragen und Irritationen

Bereits im 28. Tätigkeitsbericht für das Jahr 2007 (vgl. LT-Drucksache 14/2050) tauchte das Thema „Haupt- oder Nebenwohnung“ auf. In dem dort dargestellten Einzelfall ging es im Kern darum, dass der bloße Verdacht oder gar die vage Möglichkeit einer rechtlich relevanten Änderung der Wohnungsbenutzungs- bzw. Aufenthaltszeiten der Meldebehörde nicht das Recht gibt, die früheren Angaben des Meldepflichtigen in Frage zu stellen und diesen unabhängig von einem melde- oder mitteilungspflichtigen Vorgang erneut zu befragen.

Inzwischen stellte sich heraus, dass die Stadt trotz unserer förmlichen Beanstandung weiter gegen den Petenten nach § 5a Abs. 2 des Meldegesetzes (MG) ermittelte. Was war geschehen? Die Meldebehörde hatte im Internet über die Verhältnisse des Petenten recherchiert und sich so weitere Informationen beschafft. Selbstverständlich war die Internet-Recherche bei unveränderter Sach- und Rechtslage ebenfalls nicht zulässig und wurde deshalb von uns wiederum gemäß § 30 LDSG beanstandet.

Doch nun stellte sich die Frage, ob die Stadt auf der Grundlage der rechtswidrig erlangten Anhaltspunkte weiter gegen den Petenten ermitteln durfte oder ob diese im Ergebnis einem Verwertungsverbot unterlagen. Wir haben uns die Beantwortung dieser Frage nicht leicht gemacht. Im Hinblick auf die Zuverlässigkeit des Melderegisters ist es einerseits nicht befriedigend, wenn die Meldebehörde trotz Anhaltspunkten für dessen Unrichtigkeit nicht weiter ermitteln darf und man nicht ausschließen kann, dass der Datenschutz es Meldepflichtigen zumindest mittelbar ermöglicht, sich bestehenden melderechtlichen Vorschriften zu entziehen. Doch wenn man andererseits zulassen würde, dass in unzulässiger Weise gewonnene Informationen zu einem Ermittlungsverfahren führen, liefe die Regelung des § 5a Abs. 2 MG ins Leere, da die Meldebehörde sich dann stets konkrete Anhaltspunkte durch Recherchen „ins Blaue hinein“ beschaffen könnte. Auch legten wir bei der Bewertung des Sachverhaltes den Rechtsgedanken des § 13 Abs. 1 Satz 2 MG zu Grunde, nach dem die Meldebehörde verpflichtet ist, unzulässig gespeicherte Daten zu löschen. Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung kam mein Vorgänger deshalb in Abstimmung mit dem Innenministerium Baden-Württemberg zu dem Ergebnis, dass die Stadt nicht berechtigt war, aufgrund der rechtswidrig erlangten Anhaltspunkte für eine Unrichtigkeit des Melderegisters hinsichtlich des Wohnungsstatus des Petenten von Amts wegen zu ermitteln. Allerdings blieb ein schaler Beigeschmack zurück, da man sich nicht des Eindrucks erwehren konnte, dass sich hier beide Seiten aus unterschiedlichen Gründen bewusst nicht regelkonform verhalten hatten.

Der dargestellte Einzelfall ist nur einer von vielen, die mich regelmäßig zu dieser Thematik erreichen. Deshalb ergänzend noch einige allgemeine Hinweise hierzu:

Nach dem Meldegesetz für Baden-Württemberg ist bei mehreren Wohnungen im Inland eine dieser Wohnungen die Hauptwohnung. Hauptwohnung ist nach § 17 MG die vorwiegend benutzte Wohnung. Dies führt - vor allem bei Betroffenen, die nicht verheiratet sind und sich in keiner Lebenspartnerschaft befinden - mitunter zu dem Ergebnis, dass die Hauptwohnung nicht in der Gemeinde ist, wo sie nach ihrem Empfinden den Lebensmittelpunkt haben. Häufig wird auch beklagt, dass die Meldebehörden zur Ermittlung des überwiegenden Aufenthalts taggenaue Vergleichsberechnungen verlangen bzw. anstellen und hierzu entsprechende Belege anfordern. Dies wird häufig als ein zu großer Eingriff in das Persönlichkeitsrecht empfunden. Verständlich, dass sich manche Betroffene dadurch in ihrem Recht auf Freizügigkeit und Selbstbestimmung eingeschränkt fühlen. Allerdings ist für die Prüfung der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit maßgeblich, welche Regelungen der Gesetzgeber hierzu getroffen hat und ob diese von der Meldebehörde beachtet wurden. In einigen Fällen waren aber auch wir der Auffassung, dass die geübte Verwaltungspraxis nicht ganz unbedenklich war.

Auch die Gerichte haben sich bereits vielfach mit der Festlegung der Hauptwohnung befasst. Bedeutsam sind hierzu u. a. folgende zwei Urteile:

• Nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg vom 21. April 1992, 1 S 2186/91, ist der vorwiegende Aufenthalt bei mehreren genutzten Wohnungen durch einen rein rechnerischen Vergleich der jeweiligen Aufenthaltszeiten ohne Rückgriff auf prägende Vergleichszeiträume und Regelvermutungen zu bestimmen. Die Vergleichsberechnung kann erforderlichenfalls taggenau erfolgen.
• Nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22. Februar 2001, 6 K 3161/99, ist bei einem von vornherein begrenzten Zeitraum, in dem mehrere Wohnungen benutzt werden, für die Feststellung der Hauptwohnung eine Vergleichsberechnung zu Grunde zu legen, sofern der Zeitraum zwei Monate überschreitet.

Soweit Meldebehörden bei mehreren Wohnungen im Inland, die zeitgleich länger als zwei Monate benutzt werden, zur Bestimmung des überwiegenden Aufenthalts bzw. der Hauptwohnung eine Vergleichsberechnung anstellen, der gegebenenfalls eine taggenaue Aufstellung (mit geeigneten Belegen) zu Grunde liegt, ist dies unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen aus Sicht des Datenschutzes grundsätzlich hinnehmbar. Die Neustrukturierung des Melderechts infolge der Föderalismusreform I könnte und sollte in diesem Punkt für eine Verwaltungsvereinfachung genutzt werden; ich vermute allerdings, dass die dahinterstehenden fiskalischen Interessen der Wohnsitzgemeinden eine bürgerfreundliche Lösung erschweren.

Bei einer Ablösung des Melderechtsrahmengesetzes und der Landesmeldegesetze durch ein Bundesmeldegesetz (siehe auch in diesem Tätigkeitsbericht 1. Teil, Nummer 3.5) wäre es wünschenswert, wenn der Gesetzgeber es den Meldepflichtigen bei mehreren Wohnungen im Inland überlassen würde, welche Wohnung sie als Hauptwohnung festlegen.

2. Willkürliche Änderung des Auszugstages durch eine Meldebehörde sowie Auskunftsanspruch des Betroffenen

Dürfen Meldebehörden ohne hinreichend konkrete Anhaltspunkte das von einem Einwohner angegebene Datum des Auszuges ändern, wenn sie hieran Zweifel haben? Und dürfen aus Gründen des „Informantenschutzes“ bei einem bestehenden Auskunftsanspruch des Auskunftsbegehrenden über die zu seiner Person gespeicherten Daten in Unterlagen einzelne Passagen geschwärzt werden?

Um die Antwort auf die beiden Fragen vorwegzunehmen: Nein, natürlich dürfen Meldebehörden nicht willkürlich das vom Meldepflichtigen angegebene Datum des Auszugs ändern. Sie benötigen auch bei vorhandenen Zweifeln an der Richtigkeit des mitgeteilten Datums konkrete Hinweise, um dieses zu ändern. Und was den „Informantenschutz“ angeht: Um Dritte zu schützen, kann es in Einzelfällen auch bei einem bestehenden Auskunftsanspruch durchaus zulässig sein, bestimmte Stellen in Unterlagen zu schwärzen.

Aber der Reihe nach: Eine ehemalige Einwohnerin einer Stadt in der Region Neckar-Alb wandte sich an uns, da die dortige Meldebehörde ihren Melderegistereintrag von Amts wegen berichtigt hatte. Auch machte die Petentin geltend, dass sie im Rahmen eines Auskunftsersuchens über die zu ihrer Person gespeicherten Daten nicht in vollem Umfang informiert worden sei. In den ihr zur Verfügung gestellten Unterlagen seien Schwärzungen vorgenommen worden, so dass teilweise nicht nachvollziehbar gewesen sei, von wem die aus ihrer Sicht nachteiligen Informationen stammten. Sie wollte zu beiden Punkten wissen, ob die Stadt korrekt gehandelt hatte.

Berichtigung des Melderegisters:

Die Berichtigung des Melderegisters von Amts wegen regelt § 5a Abs. 1 Satz 1 des Meldegesetzes (MG). Danach ist die Meldebehörde verpflichtet, das Melderegister im Falle der Unrichtigkeit zu berichtigen. Ob Daten unrichtig sind, bestimmt sich dabei ausschließlich nach objektiven Kriterien. Vermutungen oder bloße Hinweise, dass Daten unrichtig sein könnten, reichen hierfür nicht aus. Im vorliegenden Fall ging es um den Zeitpunkt, in dem die Petentin im Sinne des Melderechts aus ihrer Wohnung ausgezogen war. Ein Auszug im Sinne des Melderechts setzt voraus, dass die Wohnung endgültig mit der Absicht verlassen wurde, sie überhaupt oder jedenfalls in absehbarer Zeit nicht mehr zum Wohnen oder Schlafen zu benutzen. Vom endgültigen Verlassen einer Wohnung ist die nur vorübergehende Unterbrechung der Benutzung abzugrenzen. In der Regel wird der Tatbestand des Auszugs in Fällen von länger dauernden Unterbrechungen der tatsächlichen Nutzung einer Wohnung erst bei einer Unterbrechung von etwa drei Jahren als gegeben angesehen. Der städtischen Stellungnahme konnten keine konkreten Anhaltspunkte entnommen werden, dass die Petentin vor ihrer Abmeldung aus ihrer Wohnung im melderechtlichen Sinne ausgezogen war. Die Auffassung der Stadt, der Wohnsitz sei bereits vor Jahren auf unabsehbare Zeit ins Ausland verlegt worden, blieb unbelegt. Unmaßgeblich waren insofern auch einige Argumente, die die Stadt ins Feld geführt hatte:

• Die Nichtteilnahme eines Kindes am Unterricht während eines Schuljahrs ist kein geeignetes Kriterium, das auf einen (früheren) Auszug aus der Wohnung hindeutet, wenn in der Regel ein Drei-Jahres-Zeitraum zu Grunde gelegt wird, um festzustellen, ob nur eine Unterbrechung oder ein endgültiger Auszug im melderechtlichen Sinne vorliegt.
• Das Schreiben einer dritten Person, das der Stadt zuging, enthielt keine objektiven Kriterien, dass die tatsächliche Nutzung der Wohnung nach dem berichtigten Datum nicht beabsichtigt war. Im Gegenteil, das Schreiben ließ völlig offen, wann die Wohnung zuletzt tatsächlich genutzt wurde, und ging auch nicht auf den entscheidenden Punkt ein, wie lange die Absicht bestand, diese auch weiterhin tatsächlich zu nutzen.
• Nach den Aussagen der Vermieter der Petentin stand die Wohnung der Familie der Petentin jederzeit zur Verfügung. Selbst wenn die Wohnung im genannten Zeitraum nicht mehr benutzt worden war, bedeutet dies nicht automatisch, dass die Petentin bereits zu diesem Zeitpunkt nicht mehr die Absicht hatte, die Wohnung weiter zu nutzen, wozu sie laut Auskunft ihrer Vermieter ja auch jederzeit die Möglichkeit gehabt hätte.
• Die Stadt legte es zu Lasten der Petentin aus, dass diese nicht persönlich beim Einwohnermeldeamt vorgesprochen habe. Das konnte jedoch nicht als Indiz für einen Auszug aus der Wohnung angesehen werden. Die Stadt hatte die Petentin schriftlich gemäß § 5a Abs. 1 Satz 2 MG angehört und dabei aufgefordert, eine verbindliche, schriftliche Erklärung über die genauen Aufenthaltszeiten in einem bestimmten Zeitraum abzugeben. Ein persönliches Erscheinen nach § 20 MG wurde jedoch nicht verlangt und war somit auch nicht erforderlich. Das Nichterscheinen darf dann aber auch nicht zum Nachteil der Betroffenen ausgelegt werden. Welchen Beitrag die Petentin zur Aufklärung des Sachverhalts geleistet hat, ist für die Festlegung des Abmeldedatums bzw. des Auszugstages, die nach objektiven Kriterien zu erfolgen hat, nicht ausschlaggebend.

Im Ergebnis haben die Ermittlungen der Meldebehörde zum Sachverhalt zu keinen belegbaren Erkenntnissen geführt, die als objektive Kriterien gewertet werden konnten. Deshalb war es datenschutzrechtlich nicht zulässig, ein quasi „aus der Luft gegriffenes“ Abmeldedatum bzw. einen bestimmten Auszugstag festzulegen und das Melderegister entsprechend zu bereinigen. Ich habe die Änderung des Abmeldedatums durch die Meldebehörde gemäß § 30 LDSG förmlich beanstandet und deren Aufsichtsbehörde hierüber informiert.

Schwärzung von einzelnen Passagen:

Der Auskunftsanspruch des Betroffenen nach § 11 des Meldegesetzes (MG) erstreckt sich grundsätzlich auf alle von der Meldebehörde über ihn gespeicherten Daten. Dies schließt in der Regel auch Angaben über die Herkunft der Daten ein. Nach § 11 Abs. 3 Nr. 3 MG unterbleibt jedoch die Auskunft, soweit die Daten eines Dritten ihrem Wesen nach, insbesondere wegen der überwiegenden Interessen dieser Person, geheim gehalten werden müssen und deswegen das Interesse des Betroffenen an der Auskunftserteilung zurücktreten muss. Die Auskunft unterbleibt somit, soweit eine Abwägung ergibt, dass dem entgegenstehenden Interesse des Dritten das größere Gewicht zukommt.

Bei personenbezogenen Daten mit Doppel- und Mehrfachbezug kann die Auskunft an den Betroffenen wegen überwiegender privater Interessen einer dritten Person auch unterbleiben. Die Stadt hatte eine entsprechende Interessenabwägung vorgenommen, deren Ergebnis nach dem uns bekannten Sachverhalt nicht zu beanstanden war.

Auskünfte über gespeicherte Daten erteilt grundsätzlich die Daten speichernde Stelle selbst, da mein Amt keinen unmittelbaren Überblick über die von anderen Behörden gespeicherten Daten hat. Anträge auf Auskunftserteilung sollten deshalb - nach Möglichkeit schriftlich - direkt an die entsprechende Behörde oder sonstige öffentliche Stelle gerichtet werden. Von dort erhalten die Auskunftsbegehrenden dann unentgeltlich Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten. Im Fall einer Auskunftsverweigerung können sich die betroffenen Bürgerinnen und Bürger gerne an meine Dienststelle wenden; wir gehen dann der Angelegenheit nach. Dabei sollten uns die betreffende Behörde sowie die Einzelheiten des Antrags auf Auskunft mitgeteilt werden, am besten samt einer Kopie des schriftlichen Antrags bzw. der ablehnenden Antwort der Behörde.

3. Die Weitergabe von Meldedaten

Im Bereich des Meldewesens ist die Frage, ob personenbezogene Daten von den Meldebehörden an andere Stellen weitergegeben werden dürfen und ob man als Betroffener die Weitergabe gegebenenfalls verhindern kann, ein echter „Dauerbrenner“. Häufig erreichen mich Beschwerden von Bürgern, die sich ärgern bzw. ihr Unverständnis darüber äußern, dass Meldebehörden ihre Daten, ohne sie zuvor fragen oder auch nur unterrichten zu müssen, herausgeben.

Im Meldegesetz (MG) gibt es Übermittlungsvorschriften für die Meldebehörden zur Weitergabe von personenbezogenen Daten aus dem Melderegister an Empfänger aus dem öffentlichen und privaten Bereich. Für bestimmte Datenempfänger sieht das Meldegesetz Gruppenauskünfte aus dem Melderegister vor, die jeweils auf die Bedürfnisse dieser Datenempfänger zugeschnitten sind. In diesem Zusammenhang sind die Herausgabe von Einwohnerdaten an Parteien für Wahlwerbungszwecke, die Veröffentlichung von Jubiläumsdaten, die Herausgabe von Adressbüchern und die Übermittlung von Einwohnerdaten an den Südwestrundfunk (SWR) zu nennen.

Da mich immer wieder Eingaben zu diesen Themenkomplexen erreichen, nachfolgend hierzu eine kurze Übersicht:

• Gruppenauskünfte an Parteien
  Die Meldebehörde (Gemeinde) darf u. a. im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen zu parlamentarischen und kommunalen Vertretungskörperschaften in den sechs Monaten vor der Wahl den Parteien und anderen Trägern von Wahlvorschlägen, die sich an der Wahl beteiligen, auf Antrag die Vor- und Familiennamen, Doktorgrade und Anschriften von wahlberechtigten Personen bestimmter Altersgruppen mitteilen; die Geburtstage dürfen hierbei nicht mitgeteilt werden. Rechtsgrundlage hierfür ist § 34 Abs. 1 MG. Zu beachten ist dabei, dass es sich bei Bürgermeisterwahlen nicht um Wahlen im Sinne von § 34 Abs. 1 MG handelt. Deshalb dürfen hierfür keine personenbezogenen Daten nach dieser Vorschrift übermittelt werden.
  Die Daten sollen es den Parteien ermöglichen, mit potentiellen Wählern persönlichen Kontakt aufzunehmen, indem sie diesen persönlich adressierte Schreiben zukommen lassen. Die Datenempfänger dürfen die Adressen der Wahlberechtigten nur für Zwecke der Werbung für die Wahl verwenden, für die sie die Adressen erhalten haben. Sie sind verpflichtet, die Daten spätestens einen Monat nach der Wahl zu löschen.
  Aufgrund dieser Vorschrift ist es beispielsweise zulässig, wenn eine Meldebehörde an eine Partei die Adressen von Jung- oder Erstwählern oder von Senioren herausgibt. Auch eine Auskunft über die Angehörigen beider genannten Gruppen würde sich noch im Rahmen des § 34 Abs. 1 MG halten, wenn die Partei darlegt, dass sie die beiden Gruppen mit jeweils unterschiedlichen altersspezifischen Themen ansprechen möchte. Nachdem der Gesetzgeber die Auskunftserteilung aber bewusst auf „Gruppen von Wahlberechtigten“ beschränkt hat, darf sich eine Gruppenauskunft nach § 34 Abs. 1 MG nicht auf alle Wahlberechtigten erstrecken, auch nicht durch eine schlichte „Addition“ von Wählergruppen, denn das käme einer Umgehung der gesetzlichen Schranken gleich. Soweit alle Wahlberechtigten angesprochen werden sollen, ist auf anderweitige Möglichkeiten wie z. B. Postwurfsendungen zu verweisen.
  Da vielen Betroffenen trotz der Hinweispflicht der Meldebehörden nicht bekannt ist, dass der Gesetzgeber hier ein Widerspruchsrecht vorgesehen hat, habe ich im Vorfeld der jüngsten Bundestagswahl eine Pressemitteilung unter der Überschrift „Schutz vor unerwünschter Wahlwerbung ist möglich“ (abrufbar über die Internet-Seite meines Amts unter „Der LfD und seine Aufgaben“ --> „Pressemitteilungen“) herausgegeben und folgenden Rat gegeben: „Jeder, der eine solche Wahlwerbung nicht wünscht, sollte möglichst bald von seinem Widerspruchsrecht gegenüber der Meldebehörde seines Wohnorts Gebrauch machen, am besten schriftlich.“ Außerdem habe ich darauf hingewiesen, dass das Einwohnermeldeamt den Widerspruch so lange beachten müsse, bis der Betroffene ihn gegebenenfalls wieder zurücknimmt. Der Bürger brauche deshalb nicht vor jeder Wahl erneut aktiv zu werden. Der Gesetzgeber könnte den Bürgern aber noch weiter entgegenkommen, denn eigentlich ist auch die Widerspruchslösung unbefriedigend. Es wäre besser, wenn die Bürger nicht von sich aus aktiv werden müssten. Leider hat die Landesregierung bzw. der Gesetzgeber der langjährigen Forderung meiner Dienststelle, die Nutzung der Einwohneradressen für Wahlwerbezwecke von der ausdrücklichen Einwilligung der Betroffenen abhängig zu machen und die geltende Widerspruchs- durch eine datenschutzfreundlichere Einwilligungslösung zu ersetzen, bisher nicht Rechnung getragen.
• Veröffentlichung von Jubiläumsdaten
  Immer wieder fragen Bürger bei uns an, ob die Meldebehörde die Daten von Jubilaren - ohne vorab fragen zu müssen - selbst veröffentlichen und/oder zu diesem Zweck an die Medien weitergeben darf.
  Ja, eine Meldebehörde darf dies grundsätzlich tun, wenn der Betroffene dem nicht zuvor widersprochen hat. Rechtsgrundlage hierfür ist § 34 Abs. 2 MG. Danach dürfen Namen, Doktorgrad und Anschriften von Altersjubilaren (ab 70. Geburtstag) und Ehejubilaren (ab goldener Hochzeit) sowie Tag und Art des Jubiläums veröffentlicht und an Presse und Rundfunk zum Zwecke der Veröffentlichung herausgegeben werden. Ob die Meldebehörde so verfährt oder nicht, steht aber in ihrem Ermessen; weder Bürger noch Presse oder Rundfunkanstalten haben einen Anspruch darauf, dass Jubiläumsdaten herausgegeben werden. Es besteht auch kein Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensausübung, da das Ermessen der Meldebehörde nicht im Interesse der Jubilare oder der Presse eingeräumt wurde, sondern zur Befriedigung des Informationsbedürfnisses der Allgemeinheit. Die Meldebehörde ist jedoch zur Gleichbehandlung aller Medien verpflichtet. Die Einstellung von Jubiläumsdaten in das Internet durch die Gemeinde bedarf hingegen aus Sicht des Datenschutzes wegen der globalen Zugänglichkeit der Daten der ausdrücklichen Einwilligung der Betroffenen.
• Übermittlung von Einwohnerdaten zum Zwecke der Veröffentlichung eines Einwohner- oder Adressbuches
  Die Meldebehörde darf Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften der volljährigen Einwohner in Einwohnerbüchern und ähnlichen Nachschlagewerken sowie in elektronischen Adressverzeichnissen veröffentlichen und an andere zum Zweck der Herausgabe solcher Werke übermitteln (§ 34 Abs. 3 MG). Auch wenn der Gesetzgeber inzwischen den Gemeinden die Veröffentlichung von elektronischen Adressverzeichnissen erlaubt und damit auch eine Einstellung entsprechender Verzeichnisse in das Internet ermöglicht wird, ist dies - auch im Hinblick auf den örtlichen Wirkungskreis einer Gemeinde - aus Sicht des Datenschutzes nicht hinnehmbar. Datenschutzrechtlich hat dieser Eingriff nämlich eine völlig andere Qualität, da die Daten weltweit abgerufen werden können. Die Veröffentlichung im Internet erreicht einen viel größeren Personenkreis als jede andere Veröffentlichung. Außerdem eröffnet die Veröffentlichung im Internet vielfältige Auswertungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, durch die schutzwürdige Interessen der Betroffenen berührt sein können. Die Veröffentlichung von Adressdaten im Internet darf deshalb nur vorgenommen werden, wenn die Einwohner dazu ihr ausdrückliches Einverständnis gegeben haben. Dabei genügt es den datenschutzrechtlichen Anforderungen nicht, den Betroffenen lediglich das Recht einzuräumen, der beabsichtigten Datenweitergabe zu widersprechen.
• Übermittlung von Einwohnerdaten an den Südwestrundfunk (SWR)
  Die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die Meldebehörde berechtigt ist, Daten an den SWR bzw. an die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) zu übermitteln, beschäftigt Betroffene immer wieder, wie aus der Vielzahl der mir zugehenden Eingaben deutlich wird. In der Tat ist die Meldebehörde aufgrund verschiedener Rechtsvorschriften befugt oder sogar verpflichtet, bestimmte Einwohnerdaten an den SWR weiterzugeben:
  Nach § 35 Abs. 1 MG ist die Meldebehörde berechtigt, den SWR oder die von ihm mit dem Einzug der Rundfunkgebühr beauftragte GEZ über den Zuzug, den Wegzug und den Tod von volljährigen Einwohnern zu unterrichten. Dabei darf sie Familiennamen, Vornamen, frühere Namen, Geburtstag, Anschriften, Tag des Ein- und Auszugs, Familienstand und Sterbetag übermitteln. Diese Regelung wurde, obwohl wir uns damals nachdrücklich gegen sie gewandt hatten, im Jahre 1995 in das Meldegesetz eingefügt. Wir hatten dabei die Auffassung vertreten, dass diese Art von Meldedienst über das hinausgeht, was zur Ermittlung von „Schwarzsehern und hörern“ verhältnismäßig wäre. Jedoch sind die vom Gesetzgeber hierzu erlassenen Rechtsvorschriften der Maßstab für eine datenschutzrechtliche Prüfung eines Einzelfalls.
  Obwohl nahezu alle Gemeinden und Städte im Land dem SWR nach § 35 MG regelmäßig Veränderungen mitteilen, begnügt sich der SWR damit nicht immer. Zur Erleichterung der Arbeit der eingesetzten Gebührenbeauftragten bei der Ermittlung von „Schwarzsehern und -hörern“ versucht die GEZ darüber hinaus offenbar immer wieder, von Bürgermeisterämtern komplette Listen mit den Adressdaten aller volljährigen Einwohner zu erhalten (in Einzelfällen wurden auch Adressdaten von Einwohnern ab 16 Jahren angefordert). Regelmäßig wenden sich dann die von einem entsprechenden Auskunftsersuchen betroffenen Gemeinden an mich mit der Frage, ob sie dem SWR die erbetenen Listen übermitteln dürfen bzw. müssen.
  Meine Vorgänger und auch ich haben die Herausgabe solcher Listen stets als unzulässig angesehen, weil ein solcher „Rundumschlag“ unverhältnismäßig ist, obwohl der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 15. November 1994, 1 S 310/94, die Auffassung vertrat, eine solche Datenübermittlung an die Rundfunkanstalt sei aufgrund von § 29 MG möglich. Die Rundfunkanstalt hat jedoch nach der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs keinen absoluten Übermittlungsanspruch; vielmehr hat das Bürgermeisteramt eine Ermessensentscheidung zu treffen und dabei zu prüfen, ob die Rundfunkanstalt besondere Gesichtspunkte geltend macht, die über das grundsätzlich bestehende öffentliche Interesse an der Aufgabenwahrnehmung der Rundfunkanstalten hinausgehen. Ein solcher von der Rundfunkanstalt geltend zu machender Gesichtspunkt könnte nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs sein, dass eine bestimmte Gemeinde oder ein Stadtteil im Verhältnis zu vergleichbaren Gemeinden oder Stadtteilen und entgegen der statistisch belegten Aussage, dass nahezu alle Haushalte der Bundesrepublik über Rundfunkgeräte verfügen, nach dem der Rundfunkanstalt vorliegenden Bestandsverzeichnis zu wenig Anmeldungen von Rundfunkteilnehmern aufweist. Liegt diese Voraussetzung vor, können wir den Kommunen nicht empfehlen, entsprechende Übermittlungsersuchen der Rundfunkanstalt abzulehnen.
• Widerspruchsmöglichkeiten
  Ein für die Bürger wichtiger Aspekt im Zusammenhang mit der Weitergabe von Einwohnerdaten ist, ob und gegebenenfalls wie der Einzelne die Weitergabe seiner Daten durch die Meldebehörde verhindern kann. Was die Weitergabe von Einwohnerdaten an den SWR betrifft, kann ich den Betroffenen nur sagen, dass es hier keine Möglichkeit gibt, die Datenweitergabe zu verhindern, da dies der Gesetzgeber nicht vorgesehen hat. Anders hingegen verhält es sich bei der Herausgabe von Einwohnerdaten für Wahlwerbungszwecke, der Veröffentlichung von Jubiläumsdaten und der Herausgabe von Adressbüchern. Hier haben die Betroffenen das Recht, der Weitergabe ihrer Daten zu widersprechen; die Meldebehörde ist verpflichtet, die Bürger auf ihr Widerspruchsrecht hinzuweisen (§ 34 MG). Ich halte diese Regelung für einen gerade noch vertretbaren Kompromiss zwischen dem Informationsinteresse der Parteien bzw. der Allgemeinheit und dem Interesse der einzelnen Bürger auf Wahrung ihrer Privatsphäre, weil sie ihnen wenigstens die Möglichkeit gibt, die Herausgabe ihrer Daten im Wege des Widerspruchs zu verhindern.

Da trotz der den Gemeinden obliegenden Hinweispflicht erfahrungsgemäß viele Einwohner über ihr Widerspruchsrecht nicht Bescheid wissen und dieses dann auch nicht in Anspruch nehmen, sollte der Gesetzgeber die geltende Widerspruchslösung durch eine datenschutzfreundlichere Einwilligungslösung ersetzen. Zumindest sollten die Meldebehörden ihre Einwohner regelmäßig in geeigneter Form - auch über die gesetzlichen Vorgaben hinaus - auf ihre Widerspruchsmöglichkeiten deutlich hinweisen.

2. Abschnitt: Bau- und Wohnungswesen, Vermessungswesen, Geodaten

1. Internet-Veröffentlichung von Bürgerstellungnahmen im Bauleitplanverfahren

Transparenz bei Verwaltungsverfahren ist in einem demokratischen Rechtsstaat von überragender Bedeutung. Dürfen jedoch schriftliche Anregungen und Stellungnahmen, die von Bürgern im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung im Bauleitplanverfahren eingebracht werden, auch im Internet veröffentlicht werden?

Eine Bürgerin einer größeren Stadt wandte sich mit folgendem Anliegen an meine Dienststelle: Die Stadt, in der sie wohnt, hatte ein Bebauungsplanänderungsverfahren eingeleitet, durch das die bauliche Nutzung eines in der Nachbarschaft der Petentin gelegenen öffentlichen Gebäudes neu festgelegt werden sollte. Ausweislich des Planentwurfs sollten die Räumlichkeiten dieses Anwesens künftig für gesellschaftliche und kulturelle Veranstaltungen örtlicher Vereine und Organisationen zur Verfügung stehen. Damit war die Petentin nicht einverstanden und machte dies in einem Schreiben an den Oberbürgermeister deutlich. Dabei war ihr, wie sie in ihrer Eingabe betonte, durchaus bewusst, dass ihr Einspruch im Gemeinderat diskutiert werden würde. Nicht gerechnet hatte die Petentin jedoch damit, dass ihre durchaus kritische Äußerung unverändert nicht nur als Anlage zu den Unterlagen der Gemeinderatssitzung, in der über die Auslegung des Bebauungsplans beschlossen wurde, sondern auch durch den Internet-Auftritt der Gemeinde veröffentlicht werden würde.

Zu Recht sah sich die Petentin durch dieses Vorgehen der Stadt in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt.

Meine Dienststelle vertritt seit jeher die Auffassung, dass weder das baden-württembergische Kommunalrecht noch das Landesdatenschutzgesetz (LDSG) eine Rechtsgrundlage dafür bieten, die Unterlagen, welche den Mitgliedern des Gemeinderats gemäß § 34 Abs. 1 der Gemeindeordnung (GemO) zur Vorbereitung einer Gemeinderatssitzung mitzuteilen sind, Dritten zugänglich zu machen, wenn und soweit diese Dokumente personenbezogene Daten, das heißt Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person, enthalten. Ein datenschutzrechtlicher Erlaubnistatbestand, der eine andere Handhabung gestatten würde, lässt sich insbesondere auch nicht aus dem in § 35 Abs. 1 GemO statuierten Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzungen des Gemeindeparlaments ableiten, denn diese Vorschrift zielt auf die Zugänglichkeit der Sitzungen, nicht auch der Sitzungsunterlagen ab. Das soeben Gesagte gilt - wie mein Vorgänger im 23. Tätigkeitsbericht für das Jahr 2002 (LT-Drucksache 13/1500) ausführlicher dargelegt hat - erst recht, wenn das Internet als Plattform der Verbreitung der Sitzungsunterlagen genutzt werden soll; denn die weltweite Publikation im Netz überschreitet grundsätzlich den Aufgaben- und Wirkungskreis der Gemeinde und impliziert überdies entgegen § 20 Absätze 2 bis 5 LDSG eine Übermittlung der in den Unterlagen enthaltenen personenbezogenen Daten auch in solche Staaten außerhalb der Europäischen Union, in denen ein angemessenes Datenschutzniveau nicht gewährleistet ist.

Und das Baurecht? Die maßgeblichen Vorschriften des materiellen Bauplanungsrechts finden sich im ersten Teil des Baugesetzbuchs (BauGB). Tatsächlich stößt man hier mittlerweile auf eine Norm, welche es den Gemeinden ausdrücklich gestattet, im Bauleitplanverfahren auf das Internet zurückzugreifen: Gemäß § 4a Abs. 4 BauGB können (müssen aber nicht) bei der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung im Sinne der §§ 3 und 4 BauGB ergänzend elektronische Informationstechnologien genutzt werden. Die Gemeinde darf demnach etwa die nach Maßgabe des § 4 zu beteiligenden Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange auf elektronischem Wege konsultieren und die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorgeschriebene einmonatige Auslegung der Entwürfe der Bauleitpläne mit Begründung und den nach ihrer Einschätzung wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen parallel (auch) per Internet vornehmen.

Die baurechtliche Kommentarliteratur räumt jedoch ein, dass Stellungnahmen mit personenbezogenen Informationen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB aus Gründen des Datenschutzes nur offengelegt werden dürfen, wenn die geschützten Daten zuvor unkenntlich gemacht worden sind. Erst recht ist eine solche Anonymisierung - die dem informationellen Selbstbestimmungsrecht freilich nur dann wirklich Rechnung trägt, wenn sich der ursprüngliche Personenbezug der Eingabe hernach nicht mehr oder nur noch mit unverhältnismäßigem Aufwand wiederherstellen lässt - unabdingbar, soweit die Gemeinde von ihrer Option Gebrauch macht, die Öffentlichkeit nach Maßgabe des besagten § 4a Abs. 4 BauGB auch über das Internet zu beteiligen. Denn aufgrund der unbeschränkten Reichweite, der vielfältigen Verknüpfungsmöglichkeiten und des bekanntlich nahezu unauslöschlichen Gedächtnisses dieses Mediums greift die Veröffentlichung im Netz besonders intensiv in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Betroffenen ein.

Da sich der Personenbezug von Bürgereingaben, die primär oder ausschließlich die von der Bauleitplanung berührten individuellen Belange eines Einwohners zum Gegenstand haben, indessen kaum je so vollständig wird tilgen lassen, dass sich die Person des Betroffenen aus dem Inhalt der Stellungnahme nicht mehr erschließen ließe, ist auf ihre Offenlegung im Internet, zu der das Baugesetzbuch die Gemeinde ja keinesfalls verpflichtet, regelmäßig zu verzichten.

Es gab daher unseres Erachtens auch unter baurechtlichen Gesichtspunkten keine hinreichende Rechtsgrundlage dafür, das Schreiben der Petentin an die Stadtverwaltung, zumal unter Verzicht auf jegliche Anonymisierung, im Internet zu veröffentlichen. Dies haben wir der Stadt mitgeteilt und diese gebeten, unsere Rechtsauffassung künftig zu beachten.

Anregungen und Stellungnahmen, die von Bürgern im Bauleitplanverfahren abgegeben worden sind, dürfen aus Gründen des Datenschutzes regelmäßig nicht im Internet veröffentlicht werden.

2. Landesgeodatenzugangsgesetz

Die europäische „INSPIRE“-Richtlinie soll in Baden-Württemberg durch ein Landesgeodatenzugangsgesetz (LGeoZG) umgesetzt werden, welches dem Aufbau einer baden-württembergischen Geodateninfrastruktur dient. Das Gesetz berührt auch Belange des Datenschutzes.

Der datenschutzgerechte Umgang mit sog. Geodaten, das heißt mit Daten, die einen direkten oder indirekten Bezug zu einem Standort oder einem geografischen Gebiet aufweisen, hat in der Vergangenheit in der datenschutzrechtlichen Diskussion eine eher untergeordnete Rolle gespielt. Doch seit einiger Zeit ist das Thema gleichsam aus seinem Dornröschenschlaf erwacht, denn Politik und Wirtschaft haben das wirtschaftliche Potenzial entdeckt, welches in den bei der Verwaltung in Bund und Ländern, bei Städten und Gemeinden vorliegenden Geodaten aller Art schlummert. Bestrebungen, diesen „Datenschatz“ zu heben und landes- bzw. bundesweit in vernetzter und interoperabler Form zu erschließen, sind längst in vollem Gange.

Auch die Europäische Union ist vor einiger Zeit initiativ geworden und hat mit einer „Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE)“ ein Instrument geschaffen, das den Zugang zu und die Nutzung von Geodaten für die Bürger, die Verwaltung und die Wirtschaft vereinfachen soll. Bei dieser Richtlinie handelt es sich um ein etwas zwiespältiges Regelwerk, das vordergründig umweltpolitische Ziele verfolgt, tatsächlich jedoch zahlreiche weitere Politikfelder berührt. INSPIRE hält die Mitgliedstaaten - vereinfacht dargestellt - dazu an, die bei ihren Behörden und anderen öffentlichen Stellen in elektronischer Form vorhandenen Geodaten in harmonisierter, standardisierter und interoperabler Form bereitzustellen und über öffentlich verfügbare und via Internet zugängliche Netzdienste zu erschließen.

Auf der Ebene des Bundes ist die INSPIRE-Richtlinie durch ein Geodatenzugangsgesetz vom 10. Februar 2009 (BGBl. I, S. 278) bereits umgesetzt worden; dieses gilt jedoch nur für Stellen des Bundes und bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, die Geodaten vorhalten. Um die Richtlinie vollständig in nationales Recht zu transformieren, ist daher ergänzend ein gesetzgeberisches Tätigwerden der Länder erforderlich.

In Baden-Württemberg ist das diesbezügliche Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen, doch ist der Entwurf eines künftigen „Gesetzes über den Zugang zu digitalen Geodaten für Baden-Württemberg“, oder etwas kürzer: eines „Landesgeodatenzugangsgesetzes“, bereits in die Anhörung gegangen. Das Landesgeodatenzugangsgesetz folgt eng dem bundesrechtlichen Vorbild und verschreibt sich dem Aufbau einer baden-württembergischen Geodateninfrastruktur, als deren Kernkomponente die amtlichen Daten des Liegenschaftskatasters und der Landesvermessung fungieren. In diese Geodateninfrastruktur sollen die öffentlichen Stellen in Baden-Württemberg die bei ihnen in digitaler Form vorhandenen geodätischen Informationen einbringen, sofern diese die richtlinienrelevanten Politikfelder betreffen. Geodaten, Metadaten, Geodaten- und Netzwerkdienste werden über ein elektronisches Netzwerk, das über ein „Geoportal Baden-Württemberg“ zugänglich sein wird, miteinander verknüpft. Über das besagte Geoportal sollen im Übrigen auch natürliche und juristische Personen des Privatrechts Geodaten bereitstellen dürfen.

Und wo bleibt der Datenschutz? Viele Geodaten erlauben Rückschlüsse auf persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder über Wohnanschriften oder Eigentümer- bzw. Standortdaten doch bestimmbaren natürlichen Person, weisen also einen Personenbezug auf. Hierauf haben die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder in einer Entschließung vom 6./7. November 2008 („Datenschutzgerechter Zugang zu Geoinformationen“, vgl. Anhang 22) hingewiesen und dabei angemahnt, dass Geodatenzugangsgesetze einen differenzierenden Ausgleich zwischen Informations- und Schutzinteressen für die spezielle Problematik der Geobasis- und der Geofachdaten vornehmen müssen. Mit einer möglichen datenschutzrechtlichen Relevanz geodätischer Informationen rechnet auch die INSPIRE-Richtlinie und sieht daher vor, dass der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten mit Personenbezug eingeschränkt werden kann.

Der Bundesgesetzgeber hat dementsprechend eine Regelung zum Schutz der Belange des informationellen Selbstbestimmungsrechts in seinem Geodatenzugangsgesetz vorgesehen, indem er die einschlägigen Zugangsbeschränkungen nach dem Umweltinformationsgesetz für entsprechend anwendbar erklärt. Im Prinzip folgt der Landesgesetzgeber auch insoweit der bundesgesetzlichen Vorlage: In Analogie zur entsprechenden Regelung im Umweltinformationsgesetz des Bundes ist der Zugang der Öffentlichkeit zu Geodaten und Geodatendiensten nach der Entwurfsfassung zu beschränken, soweit anderenfalls personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt würden - es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an Zugang überwiegt.

Erfreulicherweise hat das federführende Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum, das unsere Dienststelle frühzeitig in seine Überlegungen einbezogen hat, jedoch darüber hinaus nach bayerischem Vorbild eine Regelung in den Entwurf aufgenommen, nach der bereits bei der Bereitstellung der Geodaten und Geodatendienste für die Öffentlichkeit und für andere Geodaten haltende Stellen die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes in ihrer jeweils geltenden Fassung entsprechend anzuwenden sind. Damit soll ausweislich der Entwurfsbegründung dem datenschutzrechtlichen Gefährdungspotenzial, das aufgrund der Vielzahl möglicher Datenabrufe zu erwarten ist, bereits bei der Entscheidung über die Verfügbarmachung von Geodatendiensten begegnet werden.

Der Ausgang des Gesetzgebungsverfahrens im Land bleibt abzuwarten. Wenn es bei dem zur Anhörung freigegebenen Entwurf bleibt, so wird den Belangen des Datenschutzes bei der Umsetzung der INSPIRE-Richtlinie letztlich besser Rechnung getragen als auf Bundesebene. Der technische Fortschritt und die vielseitige Nutzbarkeit von Geodaten werden weitere datenschutzrechtliche Herausforderungen mit sich bringen.

3. Google Street View

„Google Street View“ ist aus datenschutzrechtlicher Sicht ein „heißes Eisen“. Da sich die Zuständigkeit unserer Dienststelle jedoch sachlich auf die Kontrolle des Datenschutzes bei den öffentlichen Stellen und örtlich auf Baden-Württemberg beschränkt, sind wir für dieses Projekt nicht der richtige Ansprechpartner. Hierauf mussten wir besorgte Bürgerinnen und Bürger immer wieder hinweisen.

Wenige datenschutzrechtliche Themen dürften in der Berichterstattung der Medien in den vergangenen Monaten breiteren Raum eingenommen haben als das Projekt „Google Street View“. Worum es dabei geht, bedarf vermutlich kaum mehr einer Erläuterung: In Erweiterung seines bekannten Online-Dienstes „Google Maps“ lässt das in Kalifornien beheimatete, jedoch global agierende Unternehmen „Google Inc.“ den Straßenraum von Städten und auch anderen Orten in aller Welt mithilfe spezieller 3D-Kameras systematisch aus der Perspektive eines virtuellen Fußgängers fotografieren und stellt das gewonnene dreidimensionale und hochauflösende Bildmaterial in das Internet. Damit kann der Nutzer des Dienstes die erfassten Städte nicht mehr nur, wie schon bislang, aus der Vogelperspektive betrachten, sondern bequem vom heimischen PC aus kostenlose digitale Stadtrundgänge unternehmen. Seit einiger Zeit sind die charakteristischen Kamerafahrzeuge des Suchmaschinenriesen nunmehr auch in den deutschen Städten unterwegs und sorgen bei nicht wenigen Menschen für Unbehagen. Denn nicht jedermann ist damit einverstanden, dass gestochen scharfe Bilder seiner Wohnumgebung, seines Hauses, seines Gartens etc., die mühelos mit Satellitenfotos, Adressdatenbanken und anderen personenbezogenen Daten verknüpft werden können, mit einem simplen Mausklick von jedem beliebigen Internet-Nutzer abgerufen werden können.

Es verwundert daher nicht, dass sich viele besorgte Bürger, aber auch einige Gemeinden an unsere Dienststelle gewandt haben, um unseren Rat in Sachen „Google Street View“ einzuholen; denn verständlicherweise wird der Landesbeauftragte für den Datenschutz als der „natürliche“ Ansprechpartner in allen datenschutzrechtlichen Fragen wahrgenommen. Tatsächlich jedoch beschränkt sich die Zuständigkeit unserer Dienststelle nach gegenwärtiger Rechtslage sachlich auf die Kontrolle des Datenschutzes bei den Behörden und sonstigen öffentlichen Stellen; gegenüber einem Wirtschaftsunternehmen wie der Firma „Google“ können wir deswegen (derzeit noch) keinerlei Kontrollbefugnis in Anspruch nehmen. Hinzu kommt, dass die Google Germany GmbH, die inländische Tochter des amerikanischen Mutterkonzerns, ihren Unternehmenssitz in Hamburg und damit außerhalb unseres örtlichen Zuständigkeitsbereichs hat.

Wir müssen uns daher regelmäßig darauf beschränken, den Bürgern, die uns wegen „Google Street View“ um Rat gefragt haben, zu empfehlen, ihren etwaigen Widerspruch gegen die Veröffentlichung sie betreffender Abbildungen direkt bei der Google Germany GmbH einzureichen (entweder im Internet unter der Adresse http://maps.google.de/intl/help/maps/streetview/faq.html#q7 oder schriftlich bei der Google Germany GmbH, betr.: Street View, ABC-Straße 19, 20354 Hamburg) und sich in Problemfällen an den zuständigen Hamburger Datenschutzbeauftragten zu wenden, dessen Dienststelle in Abstimmung mit den übrigen Aufsichtsbehörden für den Datenschutz im nichtöffentlichen Bereich mit der Google Germany GmbH über den Online-Dienst verhandelt und das Unternehmen zu einigen wichtigen datenschutzrechtlichen Zugeständnissen bewogen hat - so etwa zu der Zusage, alle Kamerafahrten im Voraus anzukündigen und in dem Falle, dass ein Betroffener Widerspruch einlegt, Abbildungen von Gesichtern, Gebäudeansichten und Kraftfahrzeugen auch in den erhobenen Rohdaten unkenntlich zu machen.

Wer mit der Veröffentlichung von Aufnahmen seiner Person, seines Fahrzeugs oder seines Grundstücks im Rahmen von „Google Street View“ nicht einverstanden ist, sollte direkt bei der „Google Germany GmbH“ Widerspruch einlegen. In Problemfällen empfehle ich, sich an meinen zuständigen Kollegen, den Hamburger Datenschutzbeauftragten, zu wenden.

3. Abschnitt: Landwirtschaft und Umwelt

1. Das Verfahren FIONA (Flächeninformation und Online-Antrag)

Praktisch, wenn Geodaten direkt für landwirtschaftliche Förderanträge verwendet werden können. Aber problematisch, wenn sich auch andere Verfahrensteilnehmer Informationen über die zustehenden Fördermittel verschaffen können.

Die Beantragung von Fördermitteln für die Bewirtschaftung von landwirtschaftlich genutzten Flächen muss mit dem sog. Gemeinsamen Antrag erfolgen. In dem Antragsformular sind umfangreiche Angaben zu machen, deren Erhebung und Zusammenstellung sich aufwändig gestaltet. Zur schnelleren Abwicklung des Antragsverfahrens hat das Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum (MLR) eine Software entwickeln lassen, mit der landwirtschaftliche Betriebe EDV-gestützt die Antragstellung über das Internet durchführen können. Dieses Verfahren mit Namen FIONA erlaubt es den landwirtschaftlichen Betrieben, über ein geografisches Informationssystem (GIS) auf Flächeninformationen, nach denen sich die Höhe der Fördermittel bemisst, zuzugreifen und diese Flächeninformationen in das sog. digitale Flurstücksverzeichnis (FSV) einzustellen, aus dem der Ausdruck des in Papierform zu stellenden Antrags generiert wird. Hierdurch sinkt nicht zuletzt der Aufwand für das Ministerium und die nachgeordneten Stellen spürbar.

Die Sache hat allerdings auch einen Haken, auf den mich ein Betroffener durch eine Eingabe hinwies: Mit FIONA falle es nicht nur ihm leicht, die Höhe der Fördermittel für ein von ihm bewirtschaftetes Grundstück zu berechnen, sondern dies könnten auch Dritte, die Zugriff auf FIONA haben. Dritte, die wüssten, welche landwirtschaftlichen Flächen er bewirtschafte, könnten nämlich ohne Weiteres durch Addition der Angaben über die einzelnen Flurstücke die Höhe der ihm zustehenden Fördermittel insgesamt berechnen. Er bat uns, die Sache unter datenschutzrechtlichen Aspekten zu prüfen.

Mein Vorgänger nahm diese Eingabe zum Anlass, mit dem Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum eine Kontrolle der Anwendung FIONA zu vereinbaren, die schließlich im März 2008 stattfand und zu folgendem Ergebnis führte:

FIONA bedeutet einen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der betroffenen Grundstückseigentümer, weil die Anwendung ihren Nutzern Zugriff auf personenbezogene Angaben Dritter eröffnet. Dies gilt namentlich für die GIS-Komponente der Anwendung, über die der Nutzer kartografisches Material und Luftfotografien des gesamten Landesgebiets einsehen und Informationen über die Lage, die Fläche und die Grenzen von Grundstücken und Parzellen, die Flurstücksnummern und die Bebauung bzw. Nutzung von Liegenschaften abrufen kann. Diese Angaben können mithilfe der Flurstücksnummer oder anderen Zusatzinformationen, über die der jeweilige Nutzer aus eigener Kenntnis verfügen mag, im Prinzip dem jeweiligen Eigentümer oder Pächter zugeordnet werden und lassen mithin in zahlreichen Fällen Rückschlüsse auf sachliche Verhältnisse bestimmter oder doch bestimmbarer natürlicher Personen zu.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht werden diese personenbezogenen Daten an Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs übermittelt. Wie jede Datenverarbeitung im Sinne des Landesdatenschutzgesetzes, so ist auch diese Übermittlung nur zulässig, wenn das Landesdatenschutzgesetz selbst oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder soweit der Betroffene - jeder Betroffene! - eingewilligt hat. Die Einwilligung sämtlicher Betroffener einzuholen, wäre im Falle von FIONA angesichts der Größe des insoweit in Rede stehenden Personenkreises allerdings wohl kaum praktikabel.

Als eine mögliche Rechtsgrundlage für die Datenverarbeitung in FIONA wurde uns von den Mitarbeitern des MLR § 14 des Vermessungsgesetzes für Baden-Württemberg (VermG) genannt. Hierzu muss man wissen, dass die vormals sehr strikten datenschutzrechtlichen Beschränkungen, welche das Vermessungsgesetz bis vor einigen Jahren im Hinblick auf die Übermittlung personenbezogener Daten des Liegenschaftskatasters aufwies, im Zuge einer Novellierung des Gesetzes erheblich gelockert worden sind, da der Landesgesetzgeber einen leichteren Zugang und eine umfassendere Verwendung dieser Informationen ermöglichen wollte. Nach der aktuellen Fassung des § 14 Abs. 2 VermG vom 1. Juli 2004 dürfen personenbezogene Geobasisinformationen übermittelt werden, wenn der Empfänger ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis dieser Informationen darlegt. Der Darlegung eines berechtigten Interesses bedarf es indessen nicht zur Übermittlung an öffentliche Stellen sowie zur Übermittlung von Basisinformationen der Landesvermessung, Angaben zur Bezeichnung, Gestalt, Größe, örtlichen Lage und Nutzung der Liegenschaften sowie von Informationen zu öffentlich-rechtlichen Festlegungen.

War mit dem Hinweis auf § 14 Abs. 2 VermG der gordische Knoten durchschlagen? Wir mussten dem Ministerium widersprechen: Dass ein berechtigtes Interesse nach Maßgabe des § 14 Abs. 2 VermG in vielen Fällen nicht mehr dargelegt werden muss, bedeutet nicht, dass es deshalb gänzlich verzichtbar wäre; die übermittelnde Stelle ist lediglich von der Verpflichtung entlastet, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob es vorliegt. Weiß sie jedoch, dass der Adressat der Datenübermittlung kein berechtigtes Interesse nachweisen kann, so muss die Übermittlung dennoch unterbleiben. Auf FIONA übertragen bedeutet dies, dass Zugriffe auf personenbezogene Daten nach § 14 Abs. 2 VermG in Fällen der letztgenannten Art verweigert werden müssten. Nun kann die für FIONA verantwortliche Stelle im konkreten Einzelfall zwar schlechterdings nicht wissen, wie es um das berechtigte Interesse des Nutzers bestellt ist; da die Anwendung jedoch einem jeden bei der Landwirtschaftsverwaltung registrierten Antragsteller landwirtschaftlicher Flächenprämien ermöglicht, personenbezogene Daten der amtlichen Liegenschaftskarte über das ganze Landesgebiet hinweg einzusehen und jedes beliebige Grundstück in Baden-Württemberg zu vermessen, ist es offensichtlich, dass die dem Nutzer eingeräumten Zugriffsmöglichkeiten tatsächlich jeweils nur zu einem geringen Bruchteil von einem berechtigten Interesse abgedeckt sein können. FIONA gestattet also Abrufe personenbezogener Daten, die auch unter den „entschärften“ Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 VermG nicht gerechtfertigt sein dürften.

Auch andere Überlegungen des Ministeriums vermochten uns letztlich nicht zu überzeugen. Um es kurz zu machen: Eine Rechtsgrundlage, welche die Übermittlung der insbesondere aus der GIS-Komponente resultierenden personenbezogenen Daten zweifelsfrei gestatten würde, ist im Ergebnis nicht zu erkennen.

Damit ist aus datenschutzrechtlicher Sicht eigentlich der Stab über das Verfahren gebrochen. Ich will mich jedoch der Einsicht nicht verschließen, dass FIONA den Anwendern die nicht ganz unkomplizierte Beantragung landwirtschaftlicher Flächenprämien tatsächlich erheblich erleichtern kann. Was die Möglichkeit betrifft, dass dritte Nutzer durch Addition der einzelnen Grundstücke die ungefähre Höhe der dem Betroffenen zustehenden Fördermittel berechnen können, ist zudem zu bedenken, dass seit 2008 aufgrund europa- und bundesgesetzlicher Vorgaben Name und Wohnort der Empfänger von Beihilfen aus den großen europäischen Agrartöpfen „Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums“ (ELER) und „Europäischer Garantiefonds für Landwirtschaft“ (EGFL), deren Auszahlung über den Gemeinsamen Antrag abgewickelt wird, nebst der Gesamthöhe der jeweils bezogenen Mittel sogar frei zugänglich im Internet zu veröffentlichen sind.

Aus diesen Erwägungen wurde dem Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum mitgeteilt, dass unter Zurückstellung erheblicher datenschutzrechtlicher Bedenken davon abgesehen werde, die Anwendung FIONA wegen ihrer GIS-Komponente zu beanstanden. Hinsichtlich des technischen Datenschutzes waren noch mehrere Probleme vorhanden, wobei ich hier nur die drängendsten wiedergeben will:

Das Landesdatenschutzgesetz fordert, dass bei der Verarbeitung personenbezogener Daten die zur Benutzung eines Datenverarbeitungssystems Berechtigten ausschließlich auf die ihrer Zugriffsberechtigung unterliegenden Daten zugreifen können. Dies wird zumeist durch ein Zugriffsrechtesystem der betreffenden Anwendung gewährleistet, in dem ein Administrator festlegt, welcher Benutzer auf welche Daten zugreifen kann. Wie ein Zugriffsrechtesystem auf strukturierte Daten realisiert wird, ist seit längerem bekannt und in Datenbankmanagementsystemen, die häufig die Basis von Anwendungssystemen bilden, standardmäßig vorgesehen.

Bei geografischen Informationssystemen gestaltet sich die Realisierung eines Zugriffsschutzes jedoch schwieriger, weil Flurstücke durch eine beliebige Anzahl von Linien- und/oder Flächensegmenten dargestellt werden. Eine einheitliche Struktur ist nicht gegeben. Den Zugriff auf eine gewisse Anzahl von Flurstücken an Hand der Anzahl der Liniensegmente zu steuern, ist offensichtlich nicht zielführend. Genau das war eines der Probleme, auf das meine Mitarbeiter bei der Kontrolle von FIONA gestoßen sind. Hier kann jeder Benutzer auf alle Flurstücke und deren Flurstücksnummer in Baden-Württemberg zugreifen. Diese weitgehenden Zugriffsrechte wurden von mir in Frage gestellt. Immerhin ist die Wahrscheinlichkeit, dass z. B. ein landwirtschaftlicher Betrieb aus Schwetzingen Flurstücke bewirtschaftet, die in Isny liegen, äußerst gering. Weitere Probleme ergeben sich aus dem Wechsel der bewirtschafteten Grundstücke und deren Aufteilung. Zudem können die Benutzer die in das Flurstücksverzeichnis eingetragenen Daten per Download lokal speichern, also quasi ein „privates Katasteramt“ aufbauen. Dem Abgleich mit anderen geografischen Daten wären dadurch Tür und Tor geöffnet.

Meine Dienststelle hat folgende Empfehlungen gegeben und gebeten, deren Umsetzung (einzeln oder in Kombination) zu prüfen:

• Räumliche Eingrenzung
  Zu prüfen wäre zunächst, ob eine räumliche Eingrenzung des Zugriffs möglich ist. Ich vermag nicht nachzuvollziehen, warum jeder der möglichen ca. 52 000 Benutzer auf alle Flurstücke zugreifen können muss. Eine Eingrenzung z. B. auf den Landkreis, in dem der Antragsteller seinen Wohnsitz hat, könnte ein erster Schritt zur Lösung des Problems sein. Ebenso darf der Zugriff nur auf die Flurstücke mit landwirtschaftlicher Nutzung eröffnet werden.
• Freischaltung
  Die von einem landwirtschaftlichen Betrieb im letzten Jahr bewirtschafteten Flurstücke werden im Folgejahr automatisch in sein Flurstücksverzeichnis aufgenommen. Mit der automatischen Übernahme sollten diese Flurstücke für den Zugriff durch weitere Benutzer gesperrt werden.
• Anmeldung
  Eine weitere Möglichkeit, den Zugriff nur auf die für die Antragstellung relevanten Flurstücke zu begrenzen, könnte darin bestehen, dass alle Flurstücke als „frei“ gekennzeichnet werden und der Antragsteller den alleinigen Zugriff auf ein Flurstück anmelden muss. Dadurch würde das Flurstück für andere Benutzer gesperrt.
• Protokollierung
  Wenn schon nicht eingeschränkt werden kann, wer auf die Daten welcher Flurstücke zugreifen kann, dann sollte der Zugriff zumindest protokolliert werden. Auch die Protokollierung des Downloads wäre zu prüfen.

Bei der Kontrolle hat sich gezeigt, dass das Ministerium meinen Forderungen zwar nicht ablehnend gegenübersteht. Es sieht sich jedoch durch die Vorgaben der EU teilweise an einer Berücksichtigung gehindert. Die freizügige Informationspolitik der EU darf meines Erachtens aber nicht zur Folge haben, dass die hier beschriebene Verarbeitung personenbezogener Daten als zu vernachlässigender Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung abgetan wird.

Das Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum ist gefordert, für die Probleme des Zugriffschutzes auf personenbezogene geografische Daten bei FIONA eine technisch-organisatorisch befriedigende Lösung zu finden. Erfreulicherweise hat der auch für den Verbraucherschutz zuständige Landwirtschaftminister immer wieder betont, wie wichtig ihm der Datenschutz ist. Mein Anliegen ist also in guten Händen.

2. Agrarbeihilfen im Internet oder Landwirte am Subventionspranger?

Wer Beihilfen aus den europäischen Agrartöpfen EGFL und ELER bezieht, muss bis auf Weiteres akzeptieren, dass sein Name, sein Wohnort und die Höhe der empfangenen Mittel im Internet veröffentlicht werden. Die eindeutige, gemeinschaftsrechtlich vorgegebene Rechtslage lässt derzeit keine andere datenschutzrechtliche Bewertung zu.

Wie auf vielen anderen Rechtsgebieten, so ist auch im Datenschutzrecht zunehmend mit wichtigen gemeinschaftsrechtlichen Entwicklungen auf europäischer Ebene zu rechnen, die dem informationellen Selbstbestimmungsrecht des Bürgers nicht immer denselben Rang einräumen, den es innerhalb der deutschen Rechtsordnung genießt. Diese leidvolle Erfahrung machten die baden-württembergischen Landwirte, als sie Ende 2008 unverhofft Post vom Ministerium für Ernährung und Ländlichen Raum erhielten. In wohlgesetzten Worten eröffnete das Ministerium den Betroffenen, dass aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben ab Dezember 2008 bzw. ab April 2009 detaillierte personenbezogene Angaben über die Empfänger von Beihilfen aus den beiden großen europäischen Agrartöpfen ELER (Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums) und EGFL (Europäischer Garantiefonds für Landwirtschaft) unter der Internet-Adresse www.agrar-fischerei-zahlungen.de im Internet zu veröffentlichen seien.

Das Ministerium hatte die Betroffenen richtig informiert. Die im Detail recht komplexe, letztlich gemeinschaftsrechtlich vorgegebene Rechtslage sei an dieser Stelle nur kurz skizziert: Im Rahmen der sog. europäischen Transparenzinitiative, mit der die Europäische Union politische Entscheidungsprozesse in der Union für den Bürger nachvollziehbarer gestalten möchte, ist in die grundlegende Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik durch eine Verordnung (EG) Nr. 1437/2007 im Jahr 2007 ein neuer Artikel 44a eingefügt worden, welcher die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft verpflichtet, jedes Jahr nachträglich Informationen über die Empfänger von Mitteln aus den besagten beiden Landwirtschaftsfonds sowie über die Beträge, die jeder Begünstigte aus diesen Fonds erhalten hat, zu veröffentlichen. Eine weitere gemeinschaftsrechtliche Verordnung (EG) Nr. 259/2008 der Kommission vom 18. März 2008 hat diese Vorgaben dahingehend konkretisiert, dass die Veröffentlichung unter Angabe des Namens und des Wohnortes des Empfängers ausschließlich im Internet zu erfolgen hat. Der Bundesgesetzgeber hat ein Übriges getan und zwecks Durchführung des skizzierten EU-Rechts ein „Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Gesetz“ (AFIG) sowie ergänzend eine „Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Verordnung“ (AFIVO) erlassen, wobei sich diese letztgenannten bundesrechtlichen Normen allerdings strikt an den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben orientieren und insofern für die Betroffenen keine zusätzlichen Belastungen bedeuten.

Begreiflicherweise haben sich mehrere betroffene Landwirte, die wenig Verständnis dafür hatten, gleichsam an den „Subventionspranger“ gestellt zu werden, an meine Dienststelle gewandt und mich gebeten, gegen die Internet-Veröffentlichung ihrer Daten einzuschreiten. Leider musste ich den Beschwerdeführern jedoch mitteilen, dass mir letztlich die Hände gebunden sind, denn die Europäische Union und in deren Gefolge der Bundesgesetzgeber haben klare, wenn auch nicht unbedingt datenschutzfreundliche Fakten geschaffen. Gemäß § 4 Abs. 1 LDSG ist die Verarbeitung personenbezogener Daten ohne Einwilligung des Betroffenen zwar nur zulässig, wenn das Landesdatenschutzgesetz selbst oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt. Ist jedoch eine solche Rechtsgrundlage vorhanden (deren Verfassungskonformität hier unterstellt wird), lässt sich umgekehrt selbst gegen einen einschneidenden Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen, wie ihn die personenbezogene Veröffentlichung der empfangenen Agrarbeihilfen im Internet sicherlich darstellt, grundsätzlich nicht mehr ins Feld führen, er sei mit dem Datenschutzrecht nicht vereinbar.

Stattdessen musste ich mich - wie schon das Ministerium selbst - darauf beschränken, die Betroffenen auf ihr Recht hinzuweisen, gegen die an sich rechtmäßige Verarbeitung ihrer Daten gegebenenfalls ein schutzwürdiges, in ihrer persönlichen Situation begründetes Interesse einzuwenden. Ein solches individuelles Einwendungsrecht führt freilich nur zum Erfolg, wenn eine Abwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an der Datenverarbeitung nicht überwiegt.

Im Übrigen waren sowohl in Baden-Württemberg als auch in anderen Bundesländern bereits mehrere Gerichte mit der Frage der Rechtmäßigkeit der Veröffentlichungen befasst. Während das Verwaltungsgericht Wiesbaden in zwei vielbeachteten Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften dezidierte Zweifel daran geäußert hat, ob das einschlägige EG-Verordnungsrecht mit dem höherrangigen primären Gemeinschaftsrecht und der europäischen Datenschutzrichtlinie vereinbar ist, mochten ihm die meisten anderen mit der Veröffentlichung der „Agrarsubventionen“ befassten Gerichte, darunter auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, in dieser Einschätzung bislang nicht folgen. Vielmehr zeichnet sich als „herrschende Meinung“ der deutschen Gerichtsbarkeit die Auffassung ab, dass das gemeinschaftsrechtliche Anliegen, eine größere Transparenz in Bezug auf die Verwendung der Haushaltsmittel und eine wirtschaftlichere Haushaltsführung zu gewährleisten, legitim und die Veröffentlichung der Informationen ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel sei, um dieses Ziel zu erreichen.

Damit dürfte einstweilen das „vorletzte“ Wort in der Sache gesprochen sein - bis zu einer etwaigen anderweitigen Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften.

Die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften über die Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bleibt abzuwarten. Unbenommen bleibt es den Empfängern von Mitteln aus den Agrarfonds EGFL und ELER, gegen die Veröffentlichung ihrer Daten ein schutzwürdiges, in ihrer persönlichen Situation begründetes Interesse einzuwenden. Eine solche Einwendung wird allerdings nur im Einzelfall zum Erfolg führen können.

3. Veröffentlichung der Solareignung von Gebäudedächern im Internet

Dürfen Daten über die Eignung von Gebäuden für Photovoltaik- und Solar-Thermie-Anlagen im kommunalen Internet-Auftritt veröffentlicht werden?

Die Förderung regenerativer Energien gehört mittlerweile zum Standardprogramm auf allen politischen Ebenen. Doch auch dabei kann es datenschutzrechtliche Fallstricke geben. So wandte sich eine Stadt mit folgendem Anliegen im Jahr 2008 an meine Dienststelle: Sie plane auf der Grundlage eines Forschungsprojekts einer niedersächsischen Fachhochschule die Eignung aller Gebäudedächer, Anlagen und Freiflächen ihres Stadtgebiets für Photovoltaik- und Solar-Thermie-Anlagen errechnen zu lassen, um die gewonnenen Daten über das Energiepotential dieser Objekte mitsamt Angaben zur gegebenenfalls erforderlichen Investitionssumme alsdann im Rahmen ihres Internet-Auftritts gebäudescharf auf Karten und Luftbildaufnahmen zu veröffentlichen. Als Vorbild sollte ein bereits realisiertes ähnliches Projekt der Stadt Osnabrück dienen. Freilich gab es innerhalb der Stadtverwaltung unterschiedliche Auffassungen darüber, ob dem Vorhaben datenschutzrechtliche Bestimmungen entgegenstünden.

Tatsächlich gab es datenschutzrechtliche Bedenken: Denn bei dem Solarpotential von Gebäuden, die im Eigentum natürlicher Personen stehen, handelt es sich um Angaben über deren sachliche Verhältnisse, mithin um personenbezogene Daten im Sinne des Landesdatenschutzgesetzes. Die Veröffentlichung dieser Daten im Internet bedeutet aus datenschutzrechtlicher Sicht eine massenweise Übermittlung außerhalb des öffentlichen Bereichs im Sinne des § 18 LDSG, für die weder das Landesdatenschutzgesetz selbst noch die baden-württembergische Gemeindeordnung eine hinreichende Rechtsgrundlage bieten.

Die weitere Diskussion, in die mein Vorgänger wegen der bald absehbaren überörtlichen Relevanz des Vorgangs auch das Umweltministerium sowie die Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz (LUBW) einband, fokussierte sich auf das Landesumweltinformationsgesetz (LUIG). Dieses Landesgesetz bzw. das Umweltinformationsgesetz des Bundes (UIG), auf welches das Landesumweltinformationsgesetz in weiten Teilen verweist, gibt den nach Maßgabe des § 2 Abs. 1 LUIG informationspflichtigen Stellen in der Tat auf, die Öffentlichkeit auch unter Nutzung des Internets in angemessenem Umfang aktiv und systematisch über die Umwelt zu informieren. Soweit dabei allerdings personenbezogene Daten offenbart und dadurch Interessen der Betroffenen erheblich beeinträchtigt werden, muss - wie sich aus § 10 Abs. 6 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 UIG und § 3 Abs. 1 LUIG ergibt - die Veröffentlichung unterbleiben, es sei denn, die Betroffenen hätten zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe würde überwiegen.

Dass es sich bei der Information über das Solarenergie-Potential eines Gebäudedachs um eine einschlägige Umweltinformation handelt, ist sicher nachvollziehbar. Hingegen erschien uns durchaus zweifelhaft, ob auch die übrigen Voraussetzungen für eine aktive Verbreitung dieser Daten via Internet erfüllt sind. Sind die Interessen der Betroffenen denn nicht erheblich beeinträchtigt, wenn sie von wohlmeinenden Nachbarn zu ökologisch korrektem Verhalten angehalten, mit womöglich unwillkommenem Werbematerial einschlägiger Hersteller überflutet und eventuell auch mit offensiveren Verkaufsstrategien konfrontiert werden? Aus datenschutzrechtlicher Sicht zögert man, diese Fragen zu Ungunsten der Betroffenen zu beantworten. Überdies sieht § 9 Abs. 1 Satz 3 UIG eigentlich vor, dass die Betroffenen vor der Entscheidung über die Offenbarung ihrer personenbezogenen Informationen anzuhören sind.

Dennoch wollten wir uns dem Projekt nach dem Modell der Stadt Osnabrück, an dem außer der Stadt, die sich an uns gewandt hatte, zahlreiche weitere Kommunen in Baden-Württemberg Interesse zeigten, nicht grundsätzlich in den Weg stellen. Mein Vorgänger erklärte sich deshalb letztlich bereit, datenschutzrechtliche Bedenken zurückzustellen, wenn die betroffenen Grundstückseigentümer zumindest Gelegenheit erhalten, gegen die Veröffentlichung des Solarpotentials „ihres“ Gebäudedachs auf unbürokratischem Wege Widerspruch einzulegen. Auf diese Widerspruchsmöglichkeit müsse selbstverständlich in angemessener Weise hingewiesen werden, namentlich in den entsprechenden gemeindlichen Publikationsorganen (z. B. Amtsblätter) und in Tageszeitungen, bei der Werbung für das Vorhaben sowie nicht zuletzt an prominenter Stelle im Internet-Auftritt der Gemeinde selbst. Unter dieser Bedingung gaben wir der Stadt schließlich „grünes Licht“.

Unter Zurückstellung von Bedenken kann die Veröffentlichung des Solarpotentials von Gebäuden im Internet-Auftritt der Gemeinde akzeptiert werden, wenn den betroffenen privaten Grundstückseigentümern ein Widerspruchsrecht eingeräumt wird. Auf dieses ist von der Kommune in geeigneter Weise hinzuweisen.

4. Nicht jede „Amtshilfe“ ist datenschutzrechtlich zulässig

Häufig werden personenbezogene Daten zwischen öffentlichen Stellen unter vermeintlichen Amtshilfegesichtspunkten ausgetauscht, ohne dass hierfür eine tragfähige Rechtsgrundlage besteht.

Es gibt bekanntlich Zeitgenossen, die es den Kommunalverwaltungen aus den verschiedensten Gründen nicht immer leicht machen. Manche Mitbürger profilieren sich als kritische und meinungsfreudige Beobachter der lokalen Politik, andere als kämpferische und beharrliche Widersacher eines womöglich längst genehmigten Vorhabens. Sind mehrere öffentliche Stellen betroffen, so neigen diese mitunter dazu, sich im Schulterschluss gegen den unbequemen „Kunden“ - gegebenenfalls auf dem „kurzen Dienstweg“ - bereitwillig mit Informationen auszuhelfen. Doch auch ein kritischer Bürger hat ein Recht auf informationelle Selbstbestimmung und darf erwarten, dass seine persönlichen Daten nur mit seiner Einwilligung oder auf einer eindeutigen Rechtsgrundlage verarbeitet werden. Dies wird in den Kommunalverwaltungen leider nicht immer beachtet.

Zwei Beispielsfälle aus unserer Praxis mögen dies illustrieren:

• Ein Bürger wandte sich an meine Dienststelle, weil das zuständige Landratsamt, bei dem er sich nach der Reichweite der Betriebsgenehmigung eines Unternehmens in seiner Nachbarschaft erkundigt hatte, seine Wohngemeinde gegen seinen erklärten Willen nachrichtlich an dem mit ihm geführten elektronischen Schriftwechsel beteiligt hatte. Von uns um eine Stellungnahme gebeten, legte mir das Landratsamt sinngemäß dar, dass der Petent sich bereits in dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, das dem Bau und Betrieb der fraglichen Industrieanlage vorangegangen war, als Vorkämpfer gegen dieses Vorhaben hervorgetan und angedroht habe, eine von ihm angeführte Bürgerinitiative zu reaktivieren. Es sei deshalb damit zu rechnen gewesen, dass die Gemeinde, auf deren Gemarkung die Industrieanlage lag, mit Bürgeranfragen zur Reichweite der Betriebsgenehmigung konfrontiert wird; darauf habe man die Gemeinde vorbereiten wollen.
  Dieses Vorbringen vermochte mich nicht zu überzeugen. Zwar war es denkbar, dass die vom Petenten aufgeworfene Frage auch kommunale Belange berührt. Jedoch hätte das Landratsamt die Gemeinde in dieser Angelegenheit konsultieren können, ohne die Person des Petenten ins Spiel zu bringen - auch wenn es wegen dessen bekannten Engagements weiteres „Ungemach“ wittern mochte. Die Übermittlung der personenbezogenen Information, dass (gerade) der Petent sich an das Landratsamt gewandt hatte, war daher meines Erachtens für die Erfüllung der Aufgaben des Landratsamtes nicht erforderlich und verstieß deshalb gegen das Datenschutzrecht. Ich bat das Landratsamt, meine Rechtsauffassung künftig zu beachten.
• Demgegenüber zeigte sich in einem anderen Fall eine Gemeinde übereifrig: Nach jahrelangen Auseinandersetzungen mit dem Betreiber eines örtlichen Gewerbebetriebs hielt sie es für an der Zeit, beim zuständigen Landratsamt ein Gewerbeuntersagungsverfahren anzuregen. Um den aus ihrer Sicht bestehenden Handlungsbedarf zu veranschaulichen, berichtete sie von wasser-, bau- und naturschutzrechtlichen Verstößen, aber auch von nicht geleisteten Sozialversicherungsbeiträgen, von anhängigen Zwangsvollstreckungsverfahren und von einschlägigen Eintragungen in den Führungszeugnissen zweier leitender Mitarbeiter des betreffenden Gewerbebetriebs.
  Woher hatte die Gemeinde alle diese Informationen? Unsere auf die Eingabe eines der Betroffenen eingeleiteten Nachforschungen ergaben, dass sie viele ihrer Erkenntnisse über die Jahre hinweg tatsächlich im Zuge der Wahrnehmung eigener Aufgaben gewonnen hatte. Hingegen hatte sie die mitgeteilten Auszüge aus dem Bundeszentralregister ebenso wie die Auskünfte des zuständigen Sozialversicherungsträgers sowie eines Gerichtsvollziehers eigens im Hinblick auf die von ihr befürwortete Gewerbeuntersagung erhoben.
  Wir wiesen die Gemeinde darauf hin, dass es Sache des nach der Gewerbeordnung zuständigen Landratsamts gewesen wäre zu entscheiden, welche personenbezogenen Daten für das von der Gemeinde angeregte Gewerbeuntersagungsverfahren benötigt werden. Für die vorauseilende „Amtshilfe“, mit dem die Gemeinde dem Landratsamt meinte vorgreifen zu müssen, sah ich deshalb keine datenschutzrechtliche Rechtsgrundlage.

Auch für die Informationsweitergabe zwischen Behörden gilt die datenschutzrechtliche Grundregel, dass personenbezogene Daten nur mit der Einwilligung des Betroffenen oder aufgrund einer einschlägigen datenschutzrechtlichen Erlaubnisnorm erhoben und übermittelt werden dürfen.

4. Abschnitt: Verkehr

1. Webcams an Bundesautobahnen und Videoüberwachung an Lichtsignalanlagen

Wann haben Daten über das Verkehrsgeschehen, die über eine Webcam oder per Videoüberwachung erhoben werden, einen Personenbezug?

Aktuelle Verkehrsmeldungen sind wichtig und für die meisten Verkehrsteilnehmer hilfreich. Kein Wunder, dass auch die Rundfunkanstalten, die die Autofahrer mit aktuellen Meldungen versorgen, am liebsten in „Echtzeit“ über das reale Verkehrsgeschehen „im Bilde“ sein wollen. Das Innenministerium wollte hierfür einen besonderen Service bieten und nahm das Projekt „Erfassung der Verkehrslage an relevanten Straßenabschnitten in Baden-Württemberg mittels Webcams“ in Angriff. Erfreulicherweise wurden wir von Beginn an beteiligt. Bei dem Vorhaben sollten aktuelle Bilder vom Verkehrszustand auf bestimmten Autobahnabschnitten ins Internet übertragen werden. Das Innenministerium hielt dies für datenschutzrechtlich nicht sonderlich relevant, da hierbei keine personenbezogenen Daten verarbeitet würden, denn aufgrund der eingeschränkten Bildauflösung und der entsprechenden Aufstellung der Webcams sei eine Identifizierung individueller Personen nicht möglich. Diese Einschätzung konnten wir zunächst nicht teilen, da auf einem übersandten Beispielbild - allerdings aus Rheinland-Pfalz - das amtliche Kennzeichen eines erfassten Fahrzeugs zu erkennen war. Ein mittelbarer Personenbezug konnte unseres Erachtens im Einzelfall auch durch individuelle Schriftzüge auf Lastkraftwagen hergestellt werden. Ich empfahl daher dem Innenministerium, sich vor einer Umsetzung der Gesamtkonzeption inhaltlich näher mit den datenschutzrechtlichen Aspekten zu befassen.

Später war einer Pressemitteilung zu entnehmen, dass in einer ersten Ausbaustufe 14 Webcams an sechs Standorten entlang der Autobahnen A 8 und A 81 aktuelle Bilder von der Strecke ins Internet übertragen und die Bilder von jedermann im Internet auf den Seiten der Straßenverkehrszentrale Baden-Württemberg eingesehen werden können (www.svz-bw.de). Dass wir daraufhin nochmals nachfassten, war selbstverständlich. Die pauschale Feststellung des Innenministeriums, aufgrund der eingeschränkten Bildauflösung und der Positionierung der Webcams sei eine Identifizierung individueller Personen generell nicht möglich, konnten wir - ungeachtet des unstreitig wichtigen Ziels aktueller Berichterstattung über das Verkehrsgeschehen - nicht ohne Weiteres teilen.

Einen Personenbezug haben Daten, die ihre Bezugsperson selbst ausweisen. Hierunter fallen Angaben, die üblicherweise zur Identifizierung einer Person benutzt werden, wie Name, Anschrift oder Geburtstag. Ein Personenbezug kann jedoch auch dann bestehen, wenn der jeweilige Betroffene durch zusätzliche Informationen identifiziert werden kann. Somit können auch anonymisierte, pseudonymisierte oder aggregierte Daten, sofern ihr ursprünglicher Personenbezug nicht unwiederbringlich „verloren“ ist, durchaus Gegenstand des informationellen Selbstbestimmungsrechts sein.

Wenn beispielsweise auf einem Bild, das eine an einer Autobahn aufgestellte Webcam aufgenommen hat, das Kennzeichen eines Fahrzeuges erkennbar ist, werden personenbezogene Daten verarbeitet. Aus Sicht des Datenschutzes kommt im vorliegenden Fall erschwerend hinzu, dass die durch die Webcams aufgenommenen Bilder in das Internet eingestellt werden und damit grundsätzlich weltweit ohne jegliche Einschränkungen zur Verfügung stehen. Auch deshalb sind an die Verarbeitung von personenbezogenen Daten im Internet stets besonders hohe datenschutzrechtliche Anforderungen zu stellen. Soweit die auf Veranlassung des Innenministeriums bzw. der Straßenbauverwaltung montierten Webcams Bilder mit Kfz-Kennzeichen oder anderen individuellen Merkmalen mit Bezug zu einer Personen liefern, ist hierfür eine Rechtsgrundlage nicht ersichtlich. Ich bat das Innenministerium daher, Maßnahmen zu prüfen und zu realisieren, die einen Personenbezug der Bilddaten zuverlässig ausschließen. In Betracht kommt hierbei beispielsweise, dass durch eine rechnerische Reduktion der Auflösung der Bilddaten die Erkennbarkeit von optischen Merkmalen erschwert wird, ohne dass die Aussagekraft der Bilder hinsichtlich des Verkehrsaufkommens eingeschränkt wird. Auch könnte gegebenenfalls durch eine Grauwertbilddarstellung die Erkennbarkeit von Fahrzeugen gegenüber einer Farbbilddarstellung reduziert werden. Das Innenministerium hat die Anregungen mittlerweile zurückgewiesen: Eine Reduzierung der Auflösung oder eine Grauwertbilddarstellung würden dazu führen, dass das Informationsgebot für die Verkehrsteilnehmer „nicht mehr attraktiv“ wäre; die erheblichen Investitionen in das System wären dann nicht mehr zu rechtfertigen.

Vor kurzem habe ich einer weiteren Pressemitteilung entnommen, dass in einer zweiten Ausbaustufe 67 zusätzliche Webcams bis Frühjahr 2010 an Autobahnen in Baden-Württemberg installiert werden sollen. In einer dritten Ausbaustufe sollen im Laufe des Jahres 2010 nochmals 32 Webcams in Betrieb gehen. Es bleibt zu hoffen, dass bei diesem Massenauftritt von Webcams an den Autobahnen der Datenschutz nicht „unter die Räder“ gerät. Der Hinweis auf einen drohenden „Attraktivitätsverlust“ kann sicher nicht das letzte Wort sein. Die „Attraktivität“ für Medien und Verkehrsteilnehmer ist kein geeigneter datenschutzrechtlicher Maßstab. Die rasante technische Entwicklung lässt erwarten, dass in einigen Jahren auch gestochen scharfe Bewegtbilder von Webcams problemlos übertragen werden können, die sicher für den Betrachter noch „attraktiver“ wären. Dass es auch anders geht, zeigt in diesem Zusammenhang das ansonsten eher zweifelhafte „Vorbild“ der Firma Google, die in ihrem neuen Dienst „Google Street View“ (vgl. 6. Teil, 2. Abschnitt, Nr. 3) für eine technische Unkenntlichmachung von Autokennzeichen sorgen will. Wir werden die weitere Entwicklung im wahrsten Sinne des Wortes jedenfalls aufmerksam beobachten.

Ein anderes Einsatzgebiet der Videotechnik im Verkehr ist die Videoüberwachung an Lichtsignalanlagen. Hier dient die Videotechnik der Verkehrssteuerung an Kreuzungen und bei mobilen Ampelanlagen in Baustellenbereichen. Starr ausgerichtete, brennweitenfixierte Videodetektoren erfassen dabei das Verkehrsaufkommen in Einzelbildaufnahmen und steuern nach Verarbeitung der Bilddaten die Ampeln entsprechend. Zwar kann auch bei den so gewonnenen Ablichtungen nicht völlig ausgeschlossen werden, dass unter bestimmten Umständen ein Personenbezug hergestellt werden kann. Selbst bei der derzeitigen Auflösung der Videodetektoren könnte beispielsweise ein besonders seltenes Fahrzeug optisch erkannt und seinem Eigentümer, der häufig auch der Fahrer ist, zugeordnet werden. Ebenso könnten gegebenenfalls einzelne Fahrzeuge anhand angebrachter Schriftzüge erkannt werden. Bei Würdigung der Gesamtumstände konnten diese Bedenken jedoch vor allem deshalb zurückgestellt werden, weil die Bilddaten lediglich während der Verarbeitung zum Zweck der Detektion von Fahrzeugumrissen und der Anzahl der auf den Fahrspuren stehenden Kraftfahrzeuge im Arbeitsspeicher des Videodetektors gespeichert und danach umgehend gelöscht werden. Es handelt sich insofern um eine Verarbeitung in einem geschlossenen technischen System, bei der Personen keine Kenntnis der Bilddaten oder der Verarbeitungsergebnisse erlangen. Damit ist die Interpretation eines Personenbezugs aus den Bilddaten nicht möglich und mithin die Verarbeitung zulässig.

Von den Behörden und öffentlichen Stellen in Baden-Württemberg ist bei der Verarbeitung von Daten stets sorgfältig zu prüfen, ob diese einen Personenbezug haben und gegebenenfalls welche datenschutzrechtlichen Vorschriften dabei zu beachten sind. An die Veröffentlichung von personenbezogenen Daten im Internet sind wegen der weltweiten Verfügbarkeit und der bestehenden Verknüpfungsmöglichkeiten besonders hohe datenschutzrechtliche Anforderungen bei der Konzeption und Umsetzung zu stellen.

2. Zuverlässigkeitsüberprüfung für Fahrlehrbewerber

Darf die für die Fahrlehrerlaubnis zuständige Behörde hinsichtlich Fahrlehrbewerbern regelmäßig die Polizei fragen?

Fahrlehrer üben einen verantwortungsvollen Beruf aus. Vielleicht hing es damit zusammen, dass einige Behörden offenbar regelmäßig Erkundigungen bei der Polizei über die Zuverlässigkeit von Bewerbern für die Fahrlehrerlaubnis eingeholt haben. Als wir davon erfuhren, gingen wir der Sache nach. Wie sich herausstellte, erkundigten sich einige Behörden in jedem Fall bei der Polizei, und zwar unabhängig von Hinweisen auf eine Unzuverlässigkeit. Ein Landratsamt berief sich u. a. darauf, dass es von laufenden Ermittlungsverfahren, deren Sachverhalt unter Umständen gegen die Erteilung einer Fahrlehrerlaubnis sprechen würde, nur über eine Anfrage bei der Polizei erfahren könne.

Datenschutzrechtlich stellt sich die Angelegenheit wie folgt dar:

• Um personenbezogene Daten verarbeiten zu dürfen, wozu auch das Beschaffen und Nutzen solcher Daten zählt, bedarf es entweder einer normenklaren Rechtsvorschrift oder einer Einwilligung des Betroffenen (vgl. § 4 Abs. 1 LDSG).
  Zwar hat die zuständige Behörde die Zuverlässigkeit bzw. Unzuverlässigkeit des Antragstellers zu würdigen. Zu den Voraussetzungen der Fahrlehrerlaubnis gehört unter anderem, dass der Bewerber geistig, körperlich und fachlich geeignet ist und keine Tatsachen vorliegen, die ihn für den Fahrlehrerberuf als unzuverlässig erscheinen lassen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Fahrlehrergesetz - FahrlG -). Das Fahrlehrergesetz nennt aber als Unterlagen, welche für die Zuverlässigkeit bzw. Unzuverlässigkeit von Bedeutung sind, lediglich das Führungszeugnis nach dem Bundeszentralregistergesetz, das der Betroffene jedoch selbst zu beantragen hat (vgl. § 3 Satz 4 FahrlG).
• Auch bei einer Erteilung der Fahrerlaubnis für Pkw und Krafträder (A und B) führt die Fahrerlaubnisbehörde regelmäßig keine Ermittlungen zur Eignungsfrage im Sinne polizeirechtlicher Zuverlässigkeitskriterien durch. Bei diesen Klassen kommt gemäß § 11 Abs. 2 der Fahrerlaubnisverordnung nur eine anlassbezogene Eignungsprüfung in Frage, wenn aufgrund bekannt gewordener Tatsachen Zweifel begründet sind.

Meines Erachtens müssen die entscheidungserheblichen Tatsachen der entscheidenden Behörde selbst und nicht etwa irgendwelchen anderen Stellen vorliegen.

Eine vom Innenministerium Baden-Württemberg durchgeführte Behördenumfrage ergab, dass nur einige wenige Erlaubnisbehörden im Land generell bei der Polizei anfragen. Die aus dieser polizeilichen Auskunft gewonnenen Erkenntnisse waren wiederum so selten Grundlage für die Versagung der Fahrlehrerlaubnis, dass für eine generelle Anfrage bei der Polizei bei Fahrerlaubnisbewerbern die tatsächliche und rechtliche Grundlage fehlt.

Die Erlaubnisbehörde darf bei einem Antrag auf Erteilung der Fahrlehrerlaubnis nicht generell, sondern nur aus besonderem Anlass eine Anfrage nach der Zuverlässigkeit des Antragstellers an die Polizei richten.

3. Datenschutz hat grundsätzlich Vorrang im Verwaltungsverfahren

Ein (erwachsener) Bürger beschwerte sich zu Recht, dass seine personenbezogenen Daten von einem Kassen- und Steueramt ohne seine Einwilligung an seine Mutter übermittelt wurden.

Ein Einwohner eines Stadtkreises wandte sich mit folgendem Anliegen an meine Dienststelle: Ein Kassen- und Steueramt habe von ihm personenbezogene Daten wie Anschrift, Geburtsdatum, Aktenzeichen und Höhe von diversen Bußgeld- und Kostenbescheiden ohne seine Einwilligung an Dritte weitergegeben. Im Verlauf der Ermittlungen stellte sich heraus, dass es sich bei dem Datenempfänger um die Mutter des (erwachsenen) Petenten handelte. Das Kassen- und Steueramt hatte ihr eine umfassende Rückstandsdarstellung über offene Forderungen aus Bußgeldverfahren gegen ihren Sohn zukommen lassen.

Die von mir hierzu angehörte Stadt begründete die Weitergabe der personenbezogenen Daten des Petenten u. a. damit, dass die Mutter teilweise Kenntnis von den Rückständen gehabt habe und auch bereit gewesen sei, ausstehende Forderungen zu begleichen. Zudem sei sie davon ausgegangen, dass die Mutter mit Erlaubnis des Betroffenen gehandelt habe, da sie die Aktenzeichen der Vorgänge gekannt habe. Deshalb sei man auch von einer Ermächtigung der Mutter zu weiteren Vereinbarungen ausgegangen und habe ihr im weiteren Verlauf neue Vorgänge ihren Sohn betreffend offenbart, von denen sie bislang keine Kenntnis gehabt habe. Zudem liege das Begleichen der Forderungen im Interesse des Betroffenen.

So „pragmatisch“ wie hier die Stadt vorging, geht es natürlich nicht. Es ist nämlich u. a. Folgendes zu beachten:

Bei den weitergegebenen Daten des Sohnes handelt es sich um seine personenbezogenen Daten. Seine Mutter ist eine dritte Person im Sinne des Landesdatenschutzgesetzes. Das verwandtschaftliche Verhältnis ist hier nicht von Bedeutung. Eine Übermittlung personenbezogener Daten ist datenschutzrechtlich zulässig, wenn der Sohn als Betroffener hierin eingewilligt hat oder das Landesdatenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift die Datenübermittlung erlaubt.

Zur Einwilligung:

Eine wirksame Einwilligung des Betroffenen zur Datenverarbeitung setzt voraus, dass dieser vorab über die beabsichtigte Datenverarbeitung und deren Zweck aufgeklärt wird. Das informationelle Selbstbestimmungsrecht erfordert, dass der Betroffene mehr als nur die bloße Kenntnis der Datenverarbeitung hat, er muss auch tatsächlich die Möglichkeit haben, selbst darüber zu befinden. Grundsätzlich ist bei einer Einwilligung die Schriftform erforderlich. Auch ist die Einwilligung höchstpersönlich abzugeben. Die Abgabe der Einwilligung durch einen Bevollmächtigten scheidet daher aus. Zudem erfüllen mutmaßliche, stillschweigende oder auch konkludente Erklärungen nicht die Anforderungen des Landesdatenschutzgesetzes an eine Einwilligung des Betroffenen zur Datenverarbeitung. Darüber hinaus ist eine Erklärung, die nicht diesen Anforderungen entspricht, nichtig. Im vorliegenden Fall ersetzten die bloße Kenntnis der Mutter von personenbezogenen Daten ihres Sohnes und deren Absicht, offene Forderungen zu begleichen, aus Sicht des Datenschutzes die erforderliche, höchstpersönliche Einwilligung des Petenten zur Weitergabe seiner personenbezogenen Daten nicht. Zumal die Möglichkeit, dass die Mutter auch ohne den Willen des Petenten von den Daten Kenntnis erlangt haben könnte, nicht der allgemeinen Lebenserfahrung widerspricht. Die Argumentation der Stadt, dass die bloße Kenntnis von personenbezogenen Daten einer Ermächtigung zu weiteren Handlungen gleichkomme, überzeugt ebenfalls nicht. Wenn die Sachkenntnis der Mutter des Petenten für eine „konkludente“ Erklärung ausreichen würde, könnten viele Personen, die Betroffenen nahe stehen, Entsprechendes für sich geltend machen, da solche Daten diesem Personenkreis durchaus bekannt sein können, ohne dass der Betroffene damit eine (aus datenschutzrechtlicher Sicht erforderliche) Einwilligung verbunden hat.

Zur Rechtsvorschrift:

Das Landesdatenschutzgesetz berücksichtigt zwar durchaus das Eigeninteresse des Betroffenen an der Datenverarbeitung. Wenn keine Einwilligung vorliegt und die Datenverarbeitung offensichtlich im Interesse des Betroffenen ist, könnte sie zulässig sein. Es darf hierbei jedoch kein Grund zur Annahme bestehen, dass der Betroffene seine Einwilligung zur Verarbeitung seiner Daten verweigern würde. Doch gerade dies war ja hier nicht der Fall. So konnte beispielsweise nicht ausgeschlossen werden, dass der Petent schlichtweg nicht wollte, dass seine Mutter Kenntnis davon erlangt, wie viele offene Forderungen in welcher Höhe die Stadt ihm gegenüber hat. Selbst wenn man annimmt, dass sowohl die Stadt als auch die Mutter für den Betroffenen etwas Gutes tun wollten, reicht diese Intention - so lobenswert sie auch sein mag - nicht aus, um das im Grundgesetz verankerte informationelle Selbstbestimmungsrecht des Petenten einzuschränken. Auch ist zu beachten, dass der Verzicht auf eine Einwilligung ausnahmsweise und nur in bestimmten Einzelfällen in Betracht kommt, in denen der Betroffene nur unter sehr erschwerten Bedingungen um seine persönliche Entscheidung gebeten werden kann (wie beispielsweise eine lange, schwere Krankheit oder ein langer Aufenthalt im Ausland). Da diese Regelung einen erheblichen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Betroffenen darstellt, ist ein restriktiver Beurteilungsmaßstab anzulegen. Im vorliegenden Fall war jedoch nicht ersichtlich, weshalb der Petent nicht um Einwilligung in die Datenverarbeitung gebeten werden konnte. Er hätte schlichtweg gefragt werden können, ob es in seinem Interesse ist, wenn die Stadt mit seiner Mutter eine Absprache zur Schuldentilgung trifft und ihr hierfür die notwendigen Angaben übermittelt.

Nachdem wir der Stadt unsere Rechtsauffassung mitgeteilt und sie gebeten hatten, die datenschutzrechtlichen Vorschriften künftig zu beachten, wandte sich der Oberbürgermeister an uns und vertrat unter anderem die Auffassung, die Mutter des Petenten sei dessen Bevollmächtigte im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes gewesen und aus Sicht der Stadtverwaltung habe sich wegen der Vertretungsrechte sogar eine Pflicht zur Kooperation mit der Mutter ergeben. Damit stellte sich die Frage des Verhältnisses des Landesdatenschutzgesetzes zum Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes. Nach meiner Auffassung hat das Landesdatenschutzgesetz bei der Verarbeitung von personenbezogenen Daten grundsätzlich Vorrang im gesamten Verwaltungsverfahren. Anders wäre es, wenn die fragliche Vorschrift einen speziellen datenschutzrechtlichen Regelungsgehalt hätte, der den allgemeinen datenschutzrechtlichen Regelungen des Landesdatenschutzgesetzes vorgeht. Das war hier jedoch nicht der Fall. Dies führte zu der vom Gesetzgeber gewollten Konsequenz, dass bei der Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen von Verwaltungsverfahren der Handlungsspielraum der Behörde seine Schranken im Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechts des Einzelnen findet. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Landesdatenschutzgesetzes sind danach zu beachten, wenn zur Abwicklung eines Verfahrens personenbezogene Daten übermittelt werden. Insofern konnte offen bleiben, ob im vorliegenden Fall - wie von der Stadt vorgetragen - im rein verwaltungsrechtlichen Sinne überhaupt eine „konkludente“ Bevollmächtigung vorlag.

Behörden und sonstige öffentliche Stellen in Baden-Württemberg haben sich bei der Verarbeitung von personenbezogenen Daten stets zu fragen, auf welcher Rechtsgrundlage die Verarbeitung erfolgt, und diese Vorschriften zu beachten, wenn keine Einwilligung des Betroffenen oder keine ausdrückliche Bevollmächtigung vorliegt.